Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. M. P. (zwany dalej skarżącym) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w części, w jakiej ogranicza czasowo posiadane bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1 oraz B. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, iż organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2020 r. decyzję o wydaniu uprawnień do kierowania pojazdami, której winna być stwierdzona nieważność albowiem decyzja ta dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący podniósł, iż w dniu [...] maja 1995 r. uzyskał bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami kat. A i B. Decyzja w tym zakresie jest ostateczna. W związku z ubieganiem się o uzyskanie dodatkowych uprawnień w zakresie kat. B+E w styczniu 2020 r. skarżący złożył do Prezydenta M. T. wniosek o wydanie dokumentu prawa jazdy, do którego załączył zaświadczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E. Jako termin następnych badań wskazano dzień [...] stycznia 2030 r. W odebranym dokumencie prawa jazdy jako datę ważności wszystkich posiadanych kategorii prawa jazdy wpisano dzień [...] stycznia 2030 r.
Skarżący podał, że w aktach sprawy znajdują się badania lekarskie z 1995 r., w których stwierdzono bezterminowość badań w zakresie uprawnień kat. A i B. Badania lekarskie z [...] stycznia 2020 r. zostały przedłożone wyłącznie na potrzeby uzyskania nowej kategorii uprawnień, tj. B+E.
Wnioskodawca wskazał, że przedmiotem jego wniosku do Prezydenta M. T., a zarazem przedmiotem postępowania, było przyznanie uprawnień w zakresie kat. B+E oraz T. Pozostałe kategorie skarżący uzyskał na podstawie wcześniejszej ostatecznej decyzji. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o których mowa w art. 18 ustawy o kierujących pojazdami stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych uprawnień uzyskanych bezterminowo. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] lutego 2020 r. powinna swoim zakresem objąć wyłącznie ważność uprawnień w zakresie kat. B+E oraz T, nie może natomiast decydować o przyznaniu uprawnień, które już wcześniej zostały przyznane decyzją ostateczną.
Skarżący zaznaczył, że wymiana dokumentu prawa jazdy jest realizowana przez wydanie nowego dokumentu w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami i stanowi czynność materialno-techniczną. Dlatego też organ powinien był wydać nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Dokonanie zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami. Dalej wnioskodawca wskazał, iż zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji,,data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo.
Skarżący wywiódł, że w przedmiotowej sprawie podstawą wydania orzeczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. był przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Za niezasadne przyjąć należy twierdzenie, że skoro wnioskodawca był zobowiązany przedłożyć orzeczenie lekarskie na potrzeby uzyskania nowych uprawnień to orzeczenie to ma zastosowanie do uprawnień już posiadanych bezterminowo.
Zdaniem skarżącego o ile samo wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest zaliczane do czynności materialno-technicznych to jednak nie można przy ocenie nieważności decyzji Prezydenta M. T. pomijać, że to właśnie w tej decyzji wskazano jakie daty ważności mają zostać umieszczone na dokumencie prawa jazdy. Informacje przeniesione następnie w ramach czynności materialno-technicznej na blankiet prawa jazdy zostały wskazane w decyzji z dnia [...] lutego 2020 r.
SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] na podstawie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i 3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.
SKO stwierdziło, że było związane wnioskiem skarżącego, co do podstawy prawnej żądania stwierdzenia nieważności, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa. Zdaniem SKO decyzja organu I instancji nie jest obarczona wadą nieważności.
SKO zauważyło, że wnioskodawca wskazał, że wydanie prawa jazdy jest czynnością materialno-techniczną. Zdaniem SKO tak jest w istocie. Do kwestionowania prawidłowości dokonania takiej czynności służy droga sądowa zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie SKO skarżący winien złożyć bezpośrednio skargę do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną jaką było wydanie mu przez organ I instancji dokumentu prawa jazdy ze wskazaniem dat ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, B1 oraz B. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 7, 107 § 3 Kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy dotyczące weryfikacji decyzji administracyjnej w trybie nadzwyczajnym, a dotyczącym stwierdzenia jej nieważności. Skarżący we wniosku z dnia [...] października 2020 r. wskazał na dwie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, a mianowicie na przesłanki zawarte przepisach art. 156 § 1 pkt 2 i 3 Kpa.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1-6 Kpa oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej.
Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco.
W powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa wymienione są dwie odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji:,,wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa" lub,,wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Przy czym należy podkreślić, że czym innym jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a czym innym wydanie decyzji bez podstawy prawnej.
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.
Przesłanka braku podstawy prawnej jest natomiast spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia,,decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 2016, s. 760).
Z kolei według art. 156 § 1 pkt 3 Kpa przeszkodę do prowadzenia kolejnego postępowania stanowi nie tylko ostateczność decyzji, ale też jej charakter rozstrzygający o istocie sprawy. Tylko taką decyzję można uznać za decyzję rozstrzygającą sprawę.
Z treści art. 104 § 2 Kpa wynika, że ustawa rozróżnia dwa rodzaje decyzji ostatecznych, to jest decyzje, które rozstrzygają sprawę, co do jej istoty w całości lub w części oraz decyzje, które kończą sprawę w innych sposób. Według art. 156 § 1 pkt 3 Kpa ze względu na res iudicata stwierdza się nieważność tylko takiej decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Tak sformułowany przepis art. 156 § 1 pkt 3 Kpa (przez użycie frazy,,rozstrzygniętej inną decyzją") wyraźnie dotyczy tylko tych spraw, które zakończone zostały decyzjami wymienionymi w art. 104 § 2 in principio Kpa, a więc decyzjami rozstrzygającymi sprawę, co do jej istoty w całości lub w części. Oznacza to, że poza zakresem przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy w postaci res iudicata pozostają te sprawy, które zakończone zostały decyzjami w inny sposób kończącymi sprawę (art. 104 § 2 in fine Kpa).
Organ nie może więc ponownie rozpoznać kwestii rozstrzygniętej już wcześniej ostateczną decyzją. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego takiego rozstrzygnięcia otwiera możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że SKO prawidłowo rozpoznało sprawę. Przesłanki zawarte bowiem w przepisie art. 156 § 1 Kpa dotyczą decyzji administracyjnej natomiast skarżący pragnął zakwestionować czynność materialno-techniczną tj. określone daty ważności uprawnień prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, B1 oraz B pomimo, że wskazał decyzję organu I instancji.
Zasady uzyskiwania uprawnień do kierowania pojazdami oraz wydawania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami regulują przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1268), zwanej dalej,,ustawą".
Przepis art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, że osoba posiadająca prawo jazdy jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych.
Należy wskazać, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (czynność materialno - techniczną) dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) objęta została kognicją sądów administracyjnych (tak samo por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Po 848/13, wyrok tego Sądu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Po 783/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2015 r. III SA/Kr 1352/14, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z analizy treści art. 18 ust. 2 ustawy wynika, że organ wydając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy nowy dokument prawa jazdy, po dokonaniu w nim zmian, w istocie dokonuje fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami. Zatem nowy dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy, odnośnie poświadczenia posiadania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi, jedynie powtarza zapisy zawarte w dokumencie pierwotnym, a zmiany w nim wprowadzane dotyczą danych wnioskodawcy, niezwiązanych z posiadanym uprawnieniem do kierowania pojazdami. Dokonana w tym trybie wymiana prawa jazdy nie wpływa w żaden sposób na zakres uprawnień lub obowiązków wnioskodawcy.
Tym samym należy stwierdzić, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 185/16, LEX nr 2077991).
W orzecznictwie wskazuje się, że na gruncie regulacji ustawy o kierujących pojazdami zachodzi konieczność wyraźnego odróżnienia uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowiącego w swej istocie prawo podmiotowe uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem, od dokumentu prawa jazdy, który jedynie stwierdza posiadanie tego uprawnienia przez określoną osobę, stanowiąc w swej istocie dowód prawa-uprawnienia do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, publ. OTK-A 2013/9/137, Dz. U. 2014/37).
Odwołując się do wcześniejszych rozważań należy zatem stwierdzić, że organ dokonując w oparciu o art. 18 ust. 2 ustawy czynności materialno-technicznej wydania nowego prawa jazdy, może dokonać zmian wpisów w dokumencie jedynie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku, a więc zmian dotyczących danych wnioskodawcy oraz, z uwagi na treść art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy, wpisu daty ważności wydawanego dokumentu (dokument prawa jazdy kategorii B w obecnym stanie prawnym wydawany jest na 15 lat). Dokonywane przez organ w tym trybie wpisy w nowym dokumencie prawa jazdy nie mogą natomiast dotyczyć posiadanego przez wnioskodawcę uprawnienia do kierowania pojazdami.
Reasumując powyższe, ponieważ podniesione w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się naruszenia przez organy przepisów, skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.