Uzasadnienie
- 1. Uchwałą z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. S.A." Rada Gminy N. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla ww. terenu.
- 2. Wojewoda Kujawsko–Pomorski (dalej: skarżący, Wojewoda) wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 – dalej "u.s.g.") oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), zarzucając naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), art. 7 Konstytucji RP, art. 31 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części tj. § 7 uchwały.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Gminy N. w § 7 zaskarżonej uchwały, w ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej ustaliła zapis cyt. " (...) dla strefy "W" ochrony archeologicznej, przeznaczonej dla rysunku planu, nakaz prowadzenia badań archeologicznych podczas prac ziemnych przy realizacji inwestycji związanych z zabudowaniem i zagospodarowaniem terenu."
Zdaniem Wojewody treść ww. przepisów uchwały stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych - art. 31 ust. 1 a i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku podejmowania czynności inwestycyjnych w obrębie zabytków archeologicznych i zakres działania wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie. Ponadto, stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Powyższy przepis Prawa budowlanego określający, w jakich sytuacjach zachodzi konieczność współdziałania z organami administracji architektoniczno–budowlanej i z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków nie może być modyfikowany w akcie prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest rozszerzanie zakresu jego unormowania na inne przypadki niż te, które zostały określone w materii ustawowej.
Dalej skarżący wskazał, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.
- 3. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wskazał, że nie kwestionuje zarzutów zawartych w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 4. Wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
5. Podstawę prawną działania Wojewody w zakresie sprawowanego przez niego nadzoru nad działalnością gminną, stanowią przepisy art. 91 u.s.g. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.
90. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Po upływie wskazanego powyżej terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.
Będąca przedmiotem skargi uchwała została zaskarżona przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
6. Ze względu na przedmiot zaskarżenia Sąd zobligowany był w niniejszej sprawie uwzględnić również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zauważyć należy, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Do zasad sporządzania planu zalicza się wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez kompetentne organy, dotyczące ustaleń zawartych w akcie planistycznym. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego.
Należy nadto zauważyć, że redakcja omawianego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 sierpnia 2019 r. sygn. IV SA/Po 183/19).
W świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde więc naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (vide: wyrok NSA z 26.06.2019r. sygn. II OSK 1649/18).
Wskazania również wymaga, że ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.
Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły - zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 26 stycznia 2005r. sygn. akt IV SA/Wr 807/04).
Mając na uwadze powyższe za zasadne należy uznać zarzuty zawarte w skardze, bowiem ustalenia ochrony zabytków w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form i sposobów ochrony zabytków, jednak przyjęta w zakwestionowanych przepisach planu ochrona nie może zastępować lub modyfikować istniejącej regulacji ustawowej, a ponadto musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ uchwałodawczy gminy do jej ustanowienia. Wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem zostały już kompleksowo uregulowane w przepisach ww. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego też uregulowanie tych kwestii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny stanowi modyfikację materii ustawowej, co stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa.
Co się tyczy powtórzenia regulacji ustawowych lub ich modyfikacji w akcie prawa miejscowego, to działania takie z reguły należy uznać za niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia: 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 589/17, 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 473/16).
Dlatego też Sąd przyjął stanowisko Wojewody zawarte w skardze za całkowicie zasadne i jego szczegółowe wywody czyni swoimi.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w części objętej niniejszym wyrokiem dotknięta jest wadami o charakterze opisanych powyżej istotnych naruszeń prawa, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powoduje jej nieważność w tym zakresie.
Sąd uznając skargę Wojewody za zasadną, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.