Uzasadnienie
Starosta W. decyzją nr [...] z [...].09.2019 r. na podstawie art. 124 ust 1-7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm., dalej powoływana jako ugn) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.) orzekł:
Ograniczyć sposób korzystania z części nieruchomości o powierzchni 435 m2 (pas technologiczny) będącej własnością małż. M. i E. K. (wspólność ustawowa), położonej w obrębie D., gmina W., powiat w., województwo [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działki nr [...] (330 m2) - KW [...] i nr [...] (105 m2) - KW [...], poprzez zezwolenie E. SA w G. - Oddział w T. (pełnomocnik P. Sp. z o.o. w O.) na wykonanie na przedmiotowej nieruchomości czynności związanych z przebudową urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w postaci odcinka napowietrznej sieci średniego napięcia SN 15 kV o długości około 33 m na działce [...] oraz 11 m i wymianie słupa [...] na działce [...].
Pas technologiczny potrzebny do wykonania ww. czynności przedstawia mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowiąca załącznik do niniejszej decyzji.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w pkt 1 niniejszej decyzji polega w szczególności na uprawnieniu inwestora do wstępu na tę nieruchomość w celu wykonania w całości przedmiotowych czynności.
Zobowiązuje się E.S.A. w G. Oddział w T. do przywrócenia ww. nieruchomości stanu poprzedniego, tj. sprzed rozpoczęcia przedmiotowych czynności, niezwłocznie po zakończeniu robót w tym zakresie. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania.
Uprawnienia przedsiębiorcy przesyłowego uzyskane na podstawie niniejszej decyzji są skutecznie wobec każdego właściciela nieruchomości.
Ostateczna decyzja stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej - na wniosek Starosty W. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami) np. w przypadku art. 124 ww. ustawy (podstawa wydania niniejszej decyzji).
W uzasadnieniu organ wskazał, że pełnomocnik E. S.A. w G. Oddział w T. wystąpił z wnioskiem z [...].04.2019 r. "o wydanie decyzji o ograniczeniu nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z przebudową sieci elektroenergetycznej - odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej". Z jego treści wynika, że dotyczy on przebudowy linii napowietrznej SN 15 kV relacji GPZ W. – S., a ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odnosi się do działek nr [...] i [...] stanowiących współwłasność małżeńską M. K. i E. K. (dalej określany jako Skarżący).
Do ww. wniosku zostały dołączone m.in. pisma z prowadzonych rokowań z właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Mając wątpliwości co do ich aktualności, organ zwrócił się do nich pismem z [...].05.2019 r. z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na dobrowolne udostępnienie przedmiotowej nieruchomości w celu realizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi właściciele zgody nie wyrazili.
Organ powołał się na wyrok NSA z 2.02.2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16, który orzekł, że: "Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia".
W myśl dyspozycji art. 124 ust. 1 ugn, starosta może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając ten przepis na uwadze, należy uznać, że zachodzą kumulatywnie wszystkie przesłanki, które przemawiają za uwzględnieniem żądania wnioskodawcy.
Odwołanie od ww. decyzji złożył Skarżący, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że pełnomocnik E. S.A. nie dołączył do wniosku dokumentów dotyczących rokowań, czym naruszył art. 124 ust. 3 ugn. Nieprawdą jest, że do wniosku zostały dołączone dokumenty dotyczące rokowań w tym postępowaniu. Prawdopodobnie to organ, a nie wnioskodawca, dołączył do wniosku dokumenty dotyczące rokowań z innego postępowania (i w innym trybie) zakończonego ostateczną decyzją. W uzasadnieniu decyzji organ przyznaje, że miał wątpliwości co do rokowań i z tego powodu zwrócił się do Skarżących z zapytaniem, czy wyrażają zgodę na dobrowolne udostępnienie nieruchomości.
Ponadto Skarżący wskazał, że istniejąca linia energetyczna została wybudowana bez pozwolenia na budowę. Podniósł również, że budowa napowietrznej linii średniego napięcia przez osiedle mieszkaniowe nie znajduje uzasadnienia wobec faktu, że koszt budowy linii doziemnej SN nie jest wyższy od budowy linii napowietrznej, nie mówiąc już o kosztach eksploatacji i bezpieczeństwie ludzi.
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 124 ust. 1 ugn utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 ugn możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:
planowana inwestycja ma charakter celu publicznego w rozumieniu art. 6 ugn, ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce.
Przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów obejmujących sołectwa lub części następujących sołectw: [...], uchwalonego przez Radę Gminy W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Z treści § 19 ust. 5 tej uchwały wynika, że przewidziano zaopatrzenie w energię elektryczną w zakresie adaptacji istniejących linii elektroenergetycznych 15 kV oraz istniejące stacje transformatorowe 15/0,4 kV do nowego zagospodarowania. Istniejące urządzenie elektroenergetyczne średniego i niskiego napięcia, które mogą na omawianych terenach kolidować z projektowaną zabudową lub nowym układem komunikacyjnym, należy przebudować kosztem i staraniem zainteresowanych na warunkach podanych przez gestora sieci. Wobec takich zapisów należy zgodzić się, że wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest zgodne z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Rozpatrywany wniosek związany jest z realizacją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Przepis ten stanowi, że celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji, płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania tych przewodów i urządzeń. Natomiast, jak wynika z wniosku, planowane prace mają dotyczyć elektroenergetycznej linii napowietrznej, a więc niewątpliwie urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu dotyczącego braku rokowań, w ocenie organu II instancji spełniony został również warunek, o którym mowa w art. 124 ust. 3 ugn. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. W ocenie organu podzielić więc należy stanowisko zaprezentowane w judykaturze, że strona zmierzająca do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ugn nie jest związana jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienia propozycji stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje też momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyrok NSA z 2.02.2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16).
W niniejszym postępowaniu, jak wynika z akt sprawy, inwestor przeprowadził z właścicielami nieruchomości rokowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją inwestycji. Fakt ten potwierdza korespondencja pomiędzy stronami znajdująca się w aktach sprawy. Pismem z [...].01.2015 r. właściciele nieruchomości poinformowali pełnomocnika inwestora, że nie wyrażają zgody na przebieg napowietrznej linii SN po ich nieruchomościach, podnosząc jednocześnie o chęci wyrażenia zgody - nieodpłatnie - na przebieg linii kablowej doziemnej. W dniu [...].01.2019 r. doręczono stronie protokół rokowań w sprawie zgody wejścia na nieruchomość będącej przedmiotem wniosku celem remontu linii SN-15 kV, który nie został podpisany przez właścicieli nieruchomości. Pismem z [...].05.2016 r. właściciele nieruchomości podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w pismach z [...].01.2015 r. i [...].03.2015 r., że nie są zainteresowani wynagrodzeniem za udostępnienie terenu.
W wyniku pisma organu I instancji z [...].05.2019 r. Skarżący nie wyrazili zgody na udostępnienie nieruchomości. Ponadto pismem z [...].05.2016 r. inwestor zaproponował właścicielom wypłacenie wynagrodzenie za jednorazowe udostępnienie nieruchomości, na które nie wyrazili oni zgody. Wskazana powyżej korespondencja wskazuje, że negocjacje zakończyły się fiaskiem. W związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego nie można się zgodzić z podnoszonym w odwołaniu brakiem przeprowadzenia negocjacji.
Odnosząc się do drugiego zarzutu, Wojewoda stwierdził, że w świetle przepisów prawa przedmiotowa inwestycja nie jest samowolą budowlaną. Wyjaśnił przy tym różnice pomiędzy remontem a przebudową w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.
W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że Starosta W., wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo stwierdził, że spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 124 ugn, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały zgromadzony materiał dowodowy. Ponadto Wojewoda nie dopatrzył się w postępowaniu prowadzonym przez Starostę naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9, 10 i 77 kpa, nakładających na organy administracji publicznej obowiązek szczegółowego wyjaśniania stronom wszystkich przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy.
Skargę na powyższą decyzję złożył E. K., zarzucając jej obrazę art. 7 kpa poprzez naruszenie art. 12 § 1 kpa oraz art. 77 § 1 kpa spowodowaną brakiem sprawdzenia, czy na już wybudowaną część przedmiotowej linii SN inwestor uzyskał pozwolenie budowlane (stwierdzenie w decyzji, że przedmiotowa inwestycja nie jest samowolą budowlaną, jest gołosłowne). Wskazał ponadto, że nie jest prawdą, jak napisano w decyzji, że [...].01.2019 r. doręczono właścicielom nieruchomości niepodpisany protokół w rozumieniu art. 124 ust.3 ugn. Negocjacje w tej sprawie nie były przeprowadzone.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
Zgodnie z art. 124 ust. 1-3 ugn: "1. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości (...) przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji (...) energii elektrycznej (...), jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym (...).
- 2. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej.
- 3. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust.
- 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.".
W sprawie bezsporne było, że planowana inwestycja jako dotycząca przebudowy linii średniego napięcia zalicza się do inwestycji wymienionych w ust.
1. Biorąc pod uwagę tok postępowania, nie ulega również wątpliwości to, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na ograniczenie korzystania z niej. Ponadto w świetle zapisu § 9 ust. 5 pkt 1 obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczenie to jest zgodne z jego treścią. Zgodnie z cyt. zapisem § 16 ust. 5 pkt 1 "Adaptuje się istniejące linie elektroenergetyczne 15 kV oraz istniejące stacje transformatorowe 15 / 0,4 kV do nowego zagospodarowania", czyli można uznać, że planowana przez inwestora przebudowa jest zgodna z mpzp.
Sporna natomiast była kwestia spełnienia warunku określonego w art. 15 ust. 3 ugn, tj. poprzedzenia wydania decyzji stosownymi rokowaniami. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę fakt, że od ostatnich propozycji składanych przez inwestora właścicielom nieruchomości minęły 3 lata (ostatnia propozycja inwestora pochodzi z [...].05.2016 r., a wniosek w niniejszej sprawie został złożony [...].04.2019 r.), nie można już mówić o istnieniu związku pomiędzy tak odległymi w czasie zdarzeniami. Tym samym nie został spełniony warunek poprzedzenia wydania decyzji rokowaniami. W tym miejscu dodać należy, że nie było prawidłowe działanie organu I instancji, którego celem było wyręczenie w tym zakresie inwestora i zwrócenie się do właścicieli nieruchomości z pytaniem, czy wyrażają zgodę na udostępnienie nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że rokowania muszą się odbywać pomiędzy właścicielami nieruchomości a inwestorem (lub innym umocowanym przez niego podmiotem) i nie jest rolą organu wyręczanie w tym zakresie wnioskodawcy.
Jeżeli zatem organ uważał, że z uwagi na upływ czasu wymaga wyjaśnienia okoliczność braku wyrażenia zgody, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ugn, to tym bardziej winien on zobowiązać inwestora do przedstawienia dowodów na prowadzenie aktualnych rokowań, a nie takich, od których upłynęło do momentu złożenia wniosku kilka lat.
Przede wszystkim jednak w decyzji organu I instancji zabrakło określenia takich podstawowych parametrów planowanej inwestycji jak wysokość posadowienia inwestycji liniowej (wysokość zawieszenia linii, wysokość słupów) czy cech technologicznych przewodów dotyczących napięcia i natężenia, mocy (tak słusznie np. wyrok WSA w Rzeszowie z 24.10.2017 r., II SA/Rz 742/17, LEX nr 2399029). Ponieważ decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 ugn określa ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w związku z realizacją określonej inwestycji celu publicznego, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie ww. parametrów tak, aby właściciele byli świadomi zakresu planowanych prac.
Ponadto organ pominął zupełnie argumentację Skarżącego dotyczącą sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości, sprowadzającą się do argumentacji przemawiającej za posadowieniem projektowanej linii SN w ziemi. Podkreślenia wymaga, że słusznie w orzecznictwie wskazuje się, że organ przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości. Musi to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z 22.03.2005 r., I SA/Wa 223/04, LEX nr 189031).
Nie był natomiast zasadny zarzut Skarżącego dotyczący tego, że w jego ocenie istniejąca i podlegająca przebudowie linia SN stanowi samowolę budowlaną. W świetle treści przepisu art. 124 ugn nie jest rolą organu badanie tej kwestii, istotne jest to, że planowana inwestycja musi być zgodna z mpzp, co w niniejszej sprawie było bezsporne. Decyzja wydana w tym trybie daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane (i może stanowić samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; por. wyrok WSA w Warszawie z 30.11.2018 r., VII SA/Wa 616/18, LEX nr 2619103), w tym stwarza warunki do wystąpienia o wydanie warunków zabudowy i o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża na to zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane analizują techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14.11.2017 r., II SA/Rz 1069/17, LEX nr 2412588).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty W. zapadły z naruszeniem art. 124 ust. 1 i 3 ugn, co uzasadniało w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) ich uchylenie.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiąże inwestora do przedłożenia aktualnych informacji na temat podjęcia rokowań w trybie art. 124 ust. 3 ugn, a następnie, jeżeli uzna, że wniosek winien podlegać uwzględnieniu, w prawidłowy sposób wyda decyzję w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn z uwzględnieniem określenia parametrów inwestycji. Ponadto organ ustali, kto jest aktualnie właścicielem przedmiotowych nieruchomości, ponieważ Skarżący na rozprawie przedłożył pismo, z którego wynika, że nie jest już właścicielem działki nr [...].
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.