Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] 2004 r. Nr [...] powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w N. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zmianami) oraz art. 123 k.p.a. wstrzymał Elżbiecie M. zamieszkałej w miejscowości R., gmina M., prowadzenie robót budowlanych związanych z dobudową wejścia i zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia mieszkalnego na sklep zlokalizowany w R., na działce nr [...] wskazując w uzasadnieniu, że w trakcie czynności administracyjnych oraz po analizie zebranych materiałów dowodowych ustalono, że w lokalu mieszkalnym nr [...] będącym własnością Elżbiety M., urządziła ona w jednym z pokoi sklep, roboty adaptacyjne wykonano w marcu 2002 r., a sierpniu tego roku inwestor wystąpił z wnioskiem do Starosty N. o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] 2003 r. Starosta N. wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na dobudowę wejścia i wykonanie robót adaptacyjnych oraz zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia mieszkalnego na sklep.
Decyzja powyższa wobec jej zaskarżenia przez uczestniczki postępowania Mariannę K. i Beatę S., decyzją Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. nr [...] została uchylona w całości i postępowanie organu I instancji zostało umorzone.
Przesłanką stanowiąca podstawę wydania decyzji był fakt użytkowania sklepu, pomimo braku pozwolenia oraz dobudowy do użytkowanego pomieszczenia schodów wejściowych bez wymaganego pozwolenia na budowę, co potwierdziła w dniu [...] 2003 r. kolejna kontrola przedmiotowej nieruchomości przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wobec wniesienia zażalenia przez Elżbietę M., kwestionującą zasadność orzeczenia organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] 2004 r. nr [...], wskazując jako przedmiot rozpoznania zażalenia treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] 2004 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Z treści uzasadnienia wynika, że fakt użytkowania sklepu spożywczo -przemysłowego bez prawomocnej decyzji jest bezsporny. Zaskarżone postanowienie wstrzymało roboty budowlane, które nie były prowadzone oraz zajmowało się sprawą zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia bez przywołania podstawy prawnej, wydane zostało zatem z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 7 k.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Elżbieta M. podnosząc, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza stanowiąca jedyne jej źródło utrzymania, a zwłaszcza celowość prowadzenia w tej miejscowości sklepu, który adaptowała z lokalu mieszkalnego, a który to projekt budowlany został wcześniej zatwierdzony jak i udzielono jej zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia, stanowią przesłankę do "pozwolenia adaptacji na użytkowanie sklepu".
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jedną z podstawowych zasad w postępowaniu administracyjnym jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w treści art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., która wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kodeks postępowania administracyjnego, trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej.
Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygnietą decyzją organu I instancji. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ posiada uprawnienia kasacyjne, co nie oznacza, iż nie przeprowadza postępowania rozpoznawczego. Postępowanie to jednak sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. Nie może natomiast rozstrzygać co do istoty, a więc odnośnie przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w kwestionowanej decyzji.
Ponieważ w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie istnieje możliwość orzekania co do istoty sprawy, to również nie może mieć znaczenia, jaka decyzja zapadłaby po wyeliminowaniu z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. O rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie decyduje powyższa okoliczność, ale istnienie bądź nieistnienie ustawowych przesłanek z art. 156 k.p.a.
Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a.
Treść zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. wskazuje na rozstrzygnięcie jako organu I instancji podlegającemu kontroli postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. (na przedmiotowe postanowienie z dnia [...] 2004 r. powołuje się również organ administracyjny w odpowiedzi na skargę), która to decyzja nie stanowi przedmiotu zażalenia, bowiem z akt administracyjnych wynika, że zażalenie Elżbiety M. na postanowienie organu I instancji odnosi się do orzeczenia z dnia [...] 2004 r., a nie wskazanego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a tym samym orzeczono o decyzji której nie ma.
Z tych też względów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast rozstrzygniecie o kosztach postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 cytowanej ustawy.