Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływana jako uśr) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], Wójt Gminy O. odmówił ani K. K. (dalej określana jako Skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad małżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na kilka przyczyn negatywnego rozstrzygnięcia. Wskazano na brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wobec faktu posiadanego prawa do emerytury przez Skarżącą oraz z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 uśr, tj. momentu powstania niepełnosprawności małżonka Skarżącej, u którego nie da się ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność. Zdaniem organu I instancji nie ma podstaw również do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi o negatywnej przesłance według ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia oraz według przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, według którego nie ciąży obowiązek alimentacyjny między małżonkami. Zdaniem organu nie wynika to także z art. 17 ust. 1 uśr, który mówiłby, że małżonkom przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.
Odwołując się ww. decyzji Wójta, Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, gdyż fakt powstania niepełnosprawności oraz posiadane prawo do emerytury nie powinny wpływać na odmowę wnioskowanego świadczenia. Sprawuje stałą i osobistą opiekę nad małżonkiem i wnosi o pozytywne rozpatrzenie prośby.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nadto, po myśli art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Dodatkowo, w art. 17 ust. 5 uśr ustawodawca uregulował przypadki, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje i nie przysługuje ono m.in. jeżeli:
osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (...) - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a; osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a.
Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] sierpnia 2007 r. wynika, mąż Skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności od sierpnia 2007 r. na stałe, przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. W aktach znajduje się także wypis z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy KRUS z [...] września 2021 r., zgodnie z którym stwierdza się trwałą niezdolność męża Skarżącej do samodzielnej egzystencji od - nie da się ustalić.
Z akt sprawy wynika także, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Do wniosku dołączyła oświadczenie z dnia [...] listopada 2021 r., z którego wynika, że jest upoważniona do emerytury od osiągnięcia wieku emerytalnego i nie zawiesza emerytury. W aktach znajduje się także zaświadczenie z [...] grudnia 2021 r. Placówki Terenowej KRUS we W. wskazujące, że Skarżąca pobiera emeryturę rolniczą od 16 lutego 2010 r. Okoliczność ta w ocenie Kolegium skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Normy zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr nie budzą wątpliwości. Osoba, która ma ustalone prawo do świadczenia emerytalnego, a taką jest Skarżąca, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS czy KRUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. m.in. Wyrok WSA w Gliwicach z 6.06.2017 r., IV SA/Gl 13/17. Treść cyt. przepisu nie budzi wątpliwości i nie wymaga jego wykładni. Jeżeli ustawodawca, wobec zaszłych zmian co do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do świadczeń z FUS czy KRUS, będzie chciał dokonać innych uregulowań, to ma on możliwość dokonania stosownych zmian obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
Z uwagi na wskazanie przez organ I instancji także innych przesłanek uniemożliwiających w jego ocenie przyznanie świadczenia należy zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej, że są one niesłuszne.
Odnosząc się do wskazanego przez organ I instancji braku spełnienia warunku do przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1b uśr należy wyjaśnić, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., K 38/13, art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.12.2016 r., I OSK 1614/16, orzekł, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b uśr jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia. NSA podzielił też pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA z 6.07.2016 r., I OSK 223/16, z 2.08.2016 r., I OSK 923/16; z 7.09.2016 r., I OSK 755/16, z 21.10.2016 r. I OSK 1853/16, z 4.11.2016 r., I OSK 1578/16 i z 10.11.2016 r., I OSK 1512/16).
W związku z tym więc, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) należy badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23.10.2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17.04.2018 r., II SA/Bd 134/18).
W związku ze wskazaniem przez organ I instancji przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr SKO wyjaśniło, że uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego są między innymi osoby, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4). W myśl art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej powoływana jako k.r.o), obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 129 k.r.o. stanowi natomiast, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Analogiczne powinności w stosunku do małżonków przewidują przepisy art. 23 i 27 k.r.o. Z przepisów tych wynika bowiem, że małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności, współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 23 k.r.o.) oraz są zobowiązani, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny (art. 27 k.r.o.).
Pomimo tego, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie nazywa wprost wyżej opisanych powinności obowiązkiem alimentacyjnym pomiędzy małżonkami, to wynikający z przepisów art. 23 i 27 k.r.o. obowiązek wzajemnej pomocy małżonków, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnienie tych przepisów przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok przepisów art. 128 i 129 k.r.o., jako, że są to powinności o cechach obowiązku alimentacyjnego. Podkreślić przy tym należy, że z treści art. 130 k.r.o. według reguły a maiori ad minus wynika, że obowiązek alimentacyjny jednego z małżonków względem drugiego małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych małżonka wymagającego opieki.
Wobec tego, że Skarżąca należy do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr (innych niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki), mając na uwadze treść art. 17 ust. 1a uśr, należy powtórzyć, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych, co już wyżej wyjaśniono.
Zastosowana przez organ I instancji wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr prowadząca do stwierdzenia, że w sprawie zachodzi przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia wymieniona w tym przepisie, jest nie do pogodzenia z założeniem racjonalności ustawodawcy. Niweczy ona bowiem możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki.
Co więcej, prowadziłaby do nieakceptowanego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki (por. wyrok WSA w Poznaniu z 26.04.2018 r., II SA/Po 39/18). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr powinien być zatem rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną, pozostającą w związku małżeńskim, ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 tego artykułu, niebędącą "sprawnym" małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 24.07.2019 r., II SA/Bd 403/19).
Reasumując, pozostawanie męża Skarżącej w związku małżeńskim, w przypadku spełnienia pozostałych przesłanek, nie stanowiłoby w tej sprawie przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jego żonie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny - co ważne - wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Brak legitymowania się przez Skarżącą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności także nie mogłoby stanowić przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Niezależnie od tego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia łącznie wszystkich przesłanek określonych przepisem art. 17 uśr. I tak jak w niniejszej sprawie, niespełnienie jednej z nich uniemożliwia podjęcie pozytywnego rozstrzygnięcia. Z tych względów orzeczono jak w sentencji decyzji.
Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej:
- 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zupełnie dowolne, a nadto sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego przyjęcie, że Skarżącą traktować należy jako osobę, która nie może podjąć zatrudnienia, a co za tym idzie zrezygnować z tego zatrudnienia wyłącznie w oparciu o fakt posiadania przez Skarżącą prawa do emerytury rolniczej;
art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 79 a i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Skarżącej, tj. zaniechaniu w trakcie postępowania poinformowania Skarżącej o możliwości wyboru świadczenia oraz możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie;
art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na błędnym przyjęciu, że sam fakt pobierania przez Skarżącą świadczenia emerytalnego skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wbrew istnieniu utrwalonego orzecznictwa, którego uwzględnienie prowadzi do odmiennych wniosków i zwalnia organ rozstrzygający w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony;
art. 6, art. 8 § 1 i 2, art. 9 oraz 10 § 1 w zw. z art. 79a kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej i utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy Skarżąca w toku postępowania przedłożyła wszystkie dokumenty i informacje, które organ uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w trakcie postępowania zaniechano poinformowania Skarżącej o możliwości wyboru świadczenia i konsekwencjach z tego wynikających;
art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy O. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. art. 2, art. 32 ust. 1, art. 69 i art. 71 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię ww. przepisu ustawy polegającą na uznaniu, że przyznanie prawa do emerytury stanowi negatywną przesłankę otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, z całkowitym pominięciem wykładni funkcjonalnej i celowościowej tego przepisu, a także konstytucyjnej zasady: równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i osobom niepełnosprawnym;
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy oraz art. 95 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównująca niższe świadczenie.
Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako ppsa) wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.
Istota sporu w sprawie, w następstwie decyzji SKO, sprowadza się do oceny, czy dopuszczalna była odmowa przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Odnośnie natomiast wskazanych przez organ I instancji dodatkowych przesłanek odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, opartych o treść art. 17 ust. 1b uśr oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, SKO wskazało na brak podstaw do ich zastosowania w sprawie, przedstawiając w tym zakresie szczegółową i opartą o utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych argumentację. Sąd w całości podziela ocenę SKO co do bezpodstawności zastosowania w sprawie przez organ I instancji przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, uznając ją za prawidłową i przyjmując wraz z argumentacją jako swoją.
Przechodząc więc do głównej osi sporu, a więc legalności odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (pkt 1 lit. a).
Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury rolniczej.
Ocena legalności zaskarżonej decyzji SKO wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do kwestii, czy Skarżącej może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w tym przepisie świadczeń, w tym prawo do emerytury czy renty.
Problem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym aktualnie w orzecznictwie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10.12.2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji.
W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W analizowanym przypadku potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej wynika zaś m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość emerytury czy innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie było waloryzowane i w momencie złożenia wniosku przez Skarżącą wynosiło 2119 zł i było ono najprawdopodobniej wyższe od przysługującego jej świadczenia emerytalnego. Organy nie ustaliły przy tym, w jakiej wysokości emeryturę rolniczą otrzymuje Skarżąca, jednak zasady doświadczenia życiowego oraz treść skargi wskazują, że jest ona niższa od świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę czy rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury/renty, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z 28.06.2019 r., I OSK 757/19, z 8.01.2020 r., I OSK 2392/19, z 30.04.2020 r., I OSK 1546/19, z 18.06.2020 r., I OSK 254/20, z 14.07.2021 r., I OSK 702/21, z 23.02.2022 r., I OSK 1080/21).
Mając powyższe na uwadze, zważyć należy zatem, że w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wobec tego, skoro w rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie wniesienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury w wysokości znacznie niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 2119 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, że SKO niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr i w konsekwencji odmówiło z tej przyczyny Skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, co w ocenie Sądu w okolicznościach sprawy stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA wyrażone w ww. wyrokach, przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, a nie za wyrównaniem różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą / rentą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyjaśnić należy zarazem, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 933 ze zm.), zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do emerytury z prawem do renty na podstawie ustawy, uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 3 i 4 (ust. 1), natomiast w razie zbiegu prawa do emerytury lub renty przysługującej na podstawie ustawy z prawem do emerytury lub renty z innego ubezpieczenia społecznego, uprawnionemu wypłaca się jedno wybrane przez niego świadczenie, z zastrzeżeniem ust. 4 (ust. 2).
Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów w odniesieniu do innych świadczeń (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr, czy art. 33 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników). Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej względy, Sąd podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach NSA, a kontestowane przez SKO, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury rolniczej. Może to zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.
Dojdzie wówczas do zawieszenia prawa do emerytury (art. 34 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (posiadania prawa do emerytury), która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do emerytury, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. wyroki NSA z: 23.02.2022 r., I OSK 1080/21, 16.04.2021 r., I OSK 2813/20, 18.06.2020 r., I OSK 254/20, 15.12.2020 r., I OSK 1983/20).
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, która na gruncie wniosku jednoznacznie wyraziła wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia wyższego niż emerytura rolnicza - że ma ona możliwość wyboru tego świadczenia. Nie poinformowały jej również o prawie do zawieszenia emerytury rolniczej i przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co - w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wobec tego, odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury rolniczej uznać należy za przedwczesną z uwagi na brak udzielenia Skarżącej informacji we wskazanym zakresie. Takie informacje powinny zostać jednak udzielone stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. W przypadku uznania, że przesłanek tych Skarżąca nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 uśr, wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie wystarczających ustaleń. Przy czym, podkreślić należy, że na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia nie stoi ustalone prawo do emerytury rolniczej. Niewłaściwym jest zatem abstrakcyjne utożsamienie okoliczności pobierania emerytury rolniczej z brakiem woli i możliwości podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą, a tym samym odgórne przyjęcie - bez zweryfikowania tej okoliczności w toku postępowania - że opiekun, który zakończył już pracę zawodową i złożył oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie może podjąć pracy zarobkowej na wolnym rynku.
Wobec tego, zasadnym w sprawie jest zweryfikowanie przez organy obiektywnej zdolności Skarżącej do podjęcia zatrudnienia oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem nie ma ona możliwości jej podjęcia.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które - co należy podkreślić - nie przesądza kwestii ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy Skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury) - w tym zwłaszcza uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o ustalenia w zakresie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Skarżącą pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem - i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą Skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje organów emerytalno-rentowych) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez Skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę.
Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wadliwie przyjęły, iż sama okoliczność prawa Skarżącej do emerytury rolniczej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji nie skorzystały w sprawie z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających Skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 uśr dla przyznania tego świadczenia.
Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które - co należy podkreślić - nie przesądza kwestii ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Organy w pierwszej kolejności winny ustalić, w jakiej wysokości emeryturę pobiera Skarżąca i czy spełnia ona pozostałe przesłanki (tj. z wyłączeniem przesłanki objętej treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr) wymagane dla przyznania przedmiotowego świadczenia, w szczególności czy niepodejmowanie (rezygnacja) pracy zarobkowej ma związek z opieką nad mężem, a następnie - jeśli okaże się, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały w sprawie spełnione - uwzględniając powyższą wykładnię prawa materialnego, powinny przede wszystkim poinformować Skarżącą o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia i związanej z tym możliwości zawieszenia emerytury rolniczej skutkującej wstrzymaniem jej wypłaty oraz wezwać do przedłożenia stosowanej decyzji organu rentowego w tym zakresie, co umożliwi ewentualną wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Organy wezmą również pod uwagę zaprezentowaną w początkowej części uzasadnienia wykładnię art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, zgodną z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji SKO.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych.
W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 28.07.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.