Uzasadnienie
H. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], którą Starosta, po wznowieniu postępowania, uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 30 sierpnia 2010 r. i przyznaniu jej prawa do zasiłku i orzekł, że nie uznaje skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 30 sierpnia 2010 r.
Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło w następującym stanie faktycznym:
Decyzją z dnia [...] Starosta [...] (zwany dalej "Starostą") uznał skarżącą z dniem 30 sierpnia 2010 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał jej prawo do zasiłku od dnia 7 września 2010 r.
Pismem z dnia 30 lipca 2014 r.(wpływ 31 lipca) skarżąca zwróciła się do organu I instancji o zmianę danych znajdujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...]. Skarżąca wyjaśniła, że przed kilku laty została zwolniona z pracy, ale rozwiązanie stosunku pracy było wadliwe. Wskutek jej odwołania do sądu pracy spór z byłym pracodawcą zakończył się ugodą sądową, która ma moc wyroku sądowego, zatwierdzoną przez Sąd Rejonowy w[...]. Po zawarciu ugody skarżąca otrzymała nowe świadectwo pracy (wystawione przez [...]sp. z o.o.), które załączyła do pisma. W świadectwie tym jako okres zatrudnienia wskazano 15 czerwca 2009 r. – 12 września 2010 r.
W wyniku wznowionego (w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia [...] r.) postępowania, Starosta wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] r. którą:
‒ uchylił swoją decyzję z dnia [...] r. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i przyznaniu jej prawa do zasiłku od dnia 7 września 2010 r.,
‒ nie uznał skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 30 sierpnia 2010 r.
Organ wskazał, że jak wynika z oświadczenia ujętego w protokole z dnia 20 listopada 2014 r. skarżąca nie powiadomiła pracownika PUP o wniesionym odwołaniu do Sądu Pracy, a poprawione świadectwo pracy otrzymała na przełomie lutego – marca 2011 r. Skarżąca oświadczyła także, że nie wiedziała o obowiązku dostarczenia poprawionego świadectwa pracy.
Organ stwierdził, że jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, skarżąca posiadając status osoby bezrobotnej nadal była w stosunku pracy do 12 września 2010 r. Tymczasem zgodnie z definicją bezrobotnego zawartą w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.) bezrobotny to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej.
Odwołując się od powyższej decyzji skarżąca wskazała, że w roku 2010 była pracownicą firmy[...]. Powróciwszy po chorobie do pracy nie otrzymała od lekarza medycyny pracy stwierdzenia zdolności do wykonywania dotychczasowej pracy ze względu na problemy z kręgosłupem wobec zakresu obowiązków tj. konieczności częstego dźwigania sprzedawanych przedmiotów. W dniu 26 sierpnia 2010 r. otrzymała oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia, choć powróciła ze zwolnienia lekarskiego po 129 dniach nieobecności, czyli o wiele wcześniej niż dopuszcza to art. 53 § 1 pkt 1 ppkt b kodeksu pracy. W tymże dniu otrzymała świadectwo pracy z błędami, które wymagały zmiany, musiała zatem odwołać się do Sądu Pracy w B[...]. Pozew został wniesiony 31 sierpnia 2010 r., a proces przed sądem pracy zakończył się ugodą w dniu 24 lutego 2011 r. (sygn. akt VII P 799/10). Na mocy ugody pracodawca uznał dłuższe o kilka dni zatrudnienie tj. o przysługujący skarżącej okres wypowiedzenia.
Skarżąca podkreśliła, że nowe ustalenia zostały dokonane dopiero w ugodzie w dniu 24 lutego 2011 r., dlatego nieprawdą jest, że złożyła oświadczenie niezgodne z prawdą. W dniu 30 sierpnia 2010 r. dysponowała bowiem tylko wadliwym świadectwem pracy i nie odwołała się od wadliwego rozwiązania umowy o pracę.
W odwołaniu skarżąca zwróciła się także o przeprowadzenie dowodów z akt ww. sprawy toczącej się przed Sądem Pracy.
W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2015 r. skarżąca m.in. wniosła o zmianę decyzji z 2010 r. zgodnie z zawartą ugodą sądową tj. o uznanie ją za bezrobotną od dnia 13 września 2010 r.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdzając, że na podstawie posiadanych dowodów, w tym świadectwa pracy wydanego w wyniku ugody sądowej, Starosta prawidłowo orzekł, iż skarżąca na dzień 30 sierpnia 2010 r. była osobą zatrudnioną, a zatem nie mogła zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zostać uznana za osobę bezrobotną. Odnośnie zgłoszonego żądania przeprowadzenia dowodu z akt procesu przed Sądem Rejonowym w [...] organ wskazał, że żądanie to nie może być skuteczne, gdyż organ I instancji na podstawie dostępnych dowodów prawidłowo ustalił stan faktyczny. Natomiast wyrażone w piśmie z dnia 3 lutego 2015 r. żądania uznania za osobę bezrobotną od dnia 13 września 2010 r., posiadającą prawo do zasiłku od dnia 20 września 2010 r. może być przedmiotem kolejnego postępowania.
W skardze do Sądu T. L. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) naruszenie art. 7,8,11 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. polegające w szczególności na:
- a. niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie uchylenia wadliwych decyzji,
- b. braku wskazania podstawy faktycznej tj. konkretnej okoliczności faktycznej od której organ uzależnił wydanie decyzji (jej zmianę) zgodnie z wnioskiem skarżącej z 3 lutego 2015 r.
- c. niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności pominięcie wniosku skarżącej z dnia 3 lutego 2015 r.
- d. brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne i wybiórcze przyjęcie faktów, a pominięcie zawnioskowanych dowodów, a mianowicie protokołu rozprawy z ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w [...] z dnia 24 lutego 2011 r.
- e. dowolność w wydaniu rozstrzygnięcia poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego wynikałoby, że zawnioskowany stan faktyczny i prawny uzasadnia odmowę zmiany zaskarżonej decyzji.
- 2) błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że wniosek dowodowy skarżącej nie może zostać rozpatrzony w trybie art. 78 § 2 k.p.a.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2)
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm) W obecnym postępowaniu kontroli sądowej podlega decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o uchyleniu, po wznowieniu postępowania, decyzji z dnia 30 sierpnia 2010 r. orzekającej o uznaniu za osobę bezrobotną z dniem 30 sierpnia 2010 r. i przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 7 września 2010 r. oraz o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 30 sierpnia 2010 r. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania, wymaga przede wszystkim podkreślenia, iż wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, gdyż stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 k.p.a. Wznowienie postępowania stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która nie może być wzruszona w zwykłym trybie instancyjnym, jeżeli postępowanie w którym decyzję wydano dotknięte jest jedną z wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. Celem postępowania wznowionego jest zatem ustalenie czy postępowanie, w którym wydano decyzję było dotknięte wadami, usunięcie ewentualnych wadliwości oraz ustalenie czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji – doprowadzenia do jej uchylenia i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
W rozpoznawanej sprawie istotnym zatem było to czy istniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 30 sierpnia 2010 r.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 31 lipca 2014 r. przedłożyła organowi świadectwo pracy, z którego wynika, że umowa o pracę zawarta przez skarżącą z [...] Sp. z o.o. ulega rozwiązaniu z dniem 12 września 2010 r. wskutek wypowiedzenia pracodawcy.
Przedłożone przez stronę sprostowane świadectwo pracy, wydane wskutek zawartej ugody sądowej, nie było znane organowi w dacie orzekania. Dokument ten nie istniał wprawdzie w dacie orzekania (tj. 30 sierpnia 2010 r.), jednakże zawartość merytoryczna tego dokumentu ujawnia na moment wydania decyzji istnienie takich okoliczności, które jako nowe nie były znane organowi, a tylko poprzez uzyskanie świadectwa pracy organ mógł się o nich dowiedzieć.
Zaszła zatem podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).
Odnośnie rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania należy wskazać, iż wznowienie postępowania w sprawie o uznaniu za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku powinno doprowadzić do ponownej oceny uprawnień osoby wnioskującej za okres objęty wznowieniem.
W ocenie Sądu, wznowienie postępowania nie może skutkować - w przypadku uchylenia decyzji dotychczasowej - pozbawieniem strony skarżącej uprawnień za cały okres, w tym także ten gdy strona spełniała materialnoprawne warunki do ich przyznania. Konsekwencją odmiennej wykładni art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy byłaby bezpowrotna utrata uprawnień do posiadania statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 219/14, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew temu, co wynika ze stanowiska organu, istotą sprawy nie jest rozstrzygnięcie, czy skarżąca w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dniu 30 sierpnia 2010 r. spełniała przesłanki uznania za bezrobotną (i nabyła związane z tym uprawnienie do zasiłku), ale czy może być – a jeżeli tak – to z jaką datą, uznana za osobę bezrobotną.
Należy podkreślić, że granica postępowania w sprawach wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy.
Słuszne przy tym zarzuty skarżącej odnośnie pominięcia w rozważaniach organu treści ugody zawartej pomiędzy skarżącej a jej byłym pracodawcą w dniu 24 lutego 2011 r., z której jednoznacznie wynika, że oświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę bez wypowiedzenia z dnia 26 sierpnia 2010 r. pracodawca cofnął dopiero w dniu ugody tj. 24 lutego 2011 r. i dopiero z tym dniem zobowiązał się – w terminie do dnia 3 marca 2011 r., do wydania świadectwa pracy z adnotacją, iż stosunek pracy skarżącej ustał w trybie wypowiedzenia umowy przez pracodawcę z dniem 12 września 2010 r. Trudno w tej sytuacji przyjmować – jak wynika to ze stanowisko organu – jakoby skarżąca uchybiła obowiązkowi poinformowania o wszelkich okolicznościach mających wpływ na ocenę jej praw w zakresie uznania za bezrobotną, skoro w 2010 r. ani nie mogła dysponować świadectwem pracy z datą ustania stosunku pracy 12 września 2010 r. ani nawet nie była w stanie przewidzieć wyniku postępowania przed sądem pracy.
Należy przy tym zauważyć, że rozważania organu odwoławczego co do braku potrzeby przeprowadzenia dowodu z akt procesu przez sądem pracy są nieadekwatne do zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, jako że w aktach organu znajduje się wnioskowany przez skarżącą protokół rozprawy z dnia 24 lutego 2011 r. w którego treści znajduje się ugoda pomiędzy skarżącą a jej byłym pracodawcą. Nie wiadomo zatem, czy organ nie wie, co znajduje się w jego aktach, czy też z jakiś powodów nie uznaje, że ww. dokument (opatrzony oryginalną pieczęcią Sądu Rejonowego w [...] i stosowną adnotacją Kierownika Sekretariatu tegoż Sądu) nie może być uznany za dowód. W tej kwestii organ nie wypowiedział się.
Reasumując, uchylenie po wznowieniu decyzji ostatecznej nie może zamykać drogi do ustalenia uprawnień z inną datą w okresie przypadającym przed datą wznowienia postępowania (por. ww. wyrok WSA w Kielcach), a organ wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy nie może poprzestać jedynie na ocenie, czy dana osoba posiadała status bezrobotnego na dzień, który był oznaczony w decyzji ostatecznej. Odmienne stanowisko organu stanowi naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które miało wpływ na wynik postępowania.
Organy nie ustaliły czy po 30 sierpnia 2010 r. (termin złożenia przez skarżącą podpisu na rejestracyjnej, będącej w istocie wnioskiem o uznanie za osobę bezrobotną) w świetle przedłożonych dokumentów, skarżąca spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną oraz spełniała przesłanki od których uzależnione jest prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Organ dopuścił się zatem naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie rozpatrując w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w aktach materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie iż skarżąca posiadała status bezrobotnego i związane z nim uprawnienie do zasiłku.
Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze wskazane wyżej rozważania i wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy.
O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.).