Uzasadnienie
Informacją z [...] lipca 2019r. Wójt Gminy ustalił opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (...) na działce nr [...] w wysokości [...] zł i zobowiązał A. do jej uiszczenia.
W reklamacji Spółka podniosłą, że działka włączona jest w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie podlega zatem przedmiotowej opłacie.
Decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 270 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), określił spółce A. opłatę za usługi wodne w kwocie [...]zł, za II kwartał 2019 r., za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej 4756 m˛, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 4214,3 m˛ (tj. 88,6 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł za 1 m˛.
Na skutek skargi Spółki, wyrokiem z 10 grudnia 2019 r. (sygn. II SA/Bd 860/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił powyższą decyzję w całości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że organ:
- - stwierdzając, że obszar na którym znajduje się działka nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej nie poczynił w sprawie ustaleń faktycznych dotyczących tego czy i ewentualnie jaki system lub jakie urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych i roztopowych występują na działce nr [...] oraz na obszarze, na którym działka ta jest zlokalizowana (tj. jaki jest stan faktyczny na wskazanym terenie w zakresie wymienionych urządzeń),
- - nie wyjaśnił w sposób prawidłowy i wyczerpujący dlaczego uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, pomimo że z akt sprawy wynika, że skarżącej udzielono (decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r.) pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu R-M, rurociągiem melioracyjnym wód opadowych do [...] września 2023r.
- - nie odniósł się do zasadniczego zarzutu reklamacji dotyczącego okoliczności podłączenia nieruchomości do systemu kanalizacji odprowadzającego z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości skarżącej) wody opadowe i roztopowe,
- - przesądził, że pojęcia systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, nie można utożsamiać w świetle obowiązujących przepisów z pojęciem kanalizacji zbiorczej, jak błędnie czynił to organ
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy, decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r. (powinno być 2020 r.) [...], na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8 i art. 273 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) i § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, ustalił A. opłatę za II kwartał 2019 r. za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej na działce [...] - w kwocie [...]zł. Wskazał przy tym, że wysokość opłaty została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej 4756 m2, z czego powierzchnia wyłaczona z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 4214,3 m2 (tj. 88,6 % powierzchni nieruchomości). Na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł za 1 m2.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że obszar, na którym znajduje się nieruchomość Spółki, tj. działka nr [...], nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wybudowanie bowiem wewnętrznego systemu odprowadzania odpadów atmosferycznych nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencyjności. Organ stwierdził że zgodnie ze wskazanym przez stronę pozwoleniem wodnoprawnym z [...] września 2013 r., [...], odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest ziemia (rów melioracyjny), a nie system kanalizacji deszczowej.
Organ przyznał dalej, że wody opadowe i roztopowe z licznych przytoczonych w reklamacji Spółki działek odprowadzane są do rowu melioracyjnego, jednak wskazał, że rów melioracyjny zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a ustawy Prawo wodne jest urządzeniem wodnym, zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Z pozwolenia wodnoprawnego wynika, zer wody opadowe są odprowadzane do rowu R-M13.
Zdaniem organu zdefiniowanie w ustawie pojęcia rowu świadczy o nietożsamości tego z niezdefiniowanym pojęciem "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej" wywodząc brak podstaw do zwolnienia od obowiązku ponoszenia przez spółkę spornej opłaty za usługi wodne.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy, Spółka wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając:
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 – dalej "p.w."), podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane rurociągiem melioracyjnym, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnego, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej jak i zamkniętej;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można uznać systemu kanalizacji, który wody opadowe i roztopowe odprowadza z danego obszaru rurociągiem melioracyjnym i następnie wprowadza się je do rowu melioracyjnego, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne, należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny – podobnie jak rurociąg melioracyjny, którym wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze – stanowi część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w.
- 3) naruszenie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 p.w., podczas gdy nie są to pojęcia tożsame, i pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy definiować tak jak jest ono definiowane w języku potocznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Sprawa podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DZ.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm., dalej "p.p.s.a.").
Wstępnie podkreślenia wymaga, że decyzja administracyjna Wójta Gminy w sprawie ustalenia skarżącej Spółce przedmiotowej opłaty dla tej nieruchomości (działka nr [...]) za II kwartał 2019 r., była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 860/19 uchylił zaskarżoną decyzję. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani Sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania organu wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu powyższego wyroku, w szczególności co do prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego tej sprawy w oparciu o przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie uzupełnił, zgodnie ze wskazaniami wyroku postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego w zakresie wszelkich istotnych okoliczności dla jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Na nieznajdujące potwierdzenia w zgromadzonym uprzednio materiale dowodowym twierdzenia organu wskazał Sad na stronie 4 uzasadnienia wyroku: "organ administracji, stwierdzając że obszar na którym znajduje się działka należąca do skarżącej nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, po pierwsze nie poczynił w sprawie ustaleń faktycznych, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczących tego czy i ewentualnie jaki system lub jakie urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych i roztopowych występują na działce nr [...] oraz na obszarze na którym działka ta jest zlokalizowana (tj. jaki jest stan faktyczny na wskazanym terenie w zakresie wymienionych urządzeń), a po drugie nie wyjaśnił w sposób prawidłowy i wyczerpujący dlaczego uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie jest ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, pomimo że z akt sprawy wynika, że skarżącej udzielono (decyzją Starosty [...] z [...] września 2013 r.) pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu R-M, rurociągiem melioracyjnym wód opadowych do [...] września 2023r. (...).
Organ administracji nie odniósł się tym samym w sposób należyty do zarzutów skarżącej, w tym w szczególności do zasadniczego zarzutu zawartego w reklamacji dotyczącego okoliczności podłączenia nieruchomości do systemu kanalizacji odprowadzającego z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości skarżącej) wody opadowe i roztopowe." Dodatkowo Sąd przesądził, że zawartego w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 tej ustawy. W art. 35 ust. 3 pkt 7 omawianej ustawy wskazano bowiem, że usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Szczegółowa analiza akt administracyjnych przedłożonych wraz ze skargą na ponowną decyzję Wójta Gminy nr [...] z [...] lutego 2019 r. (powinno być 2020 r.) wskazuje, że organ nie prowadził żadnego postepowania dowodowego w następstwie powyższego prawomocnego wyroku uchylającego uprzednią decyzję. Brak jest jakichkolwiek dokumentów, czy tez innych dowodów z otwartego katalogu środków dowodowych przewidzianego w art. 75 § 1 k.p.a. Tym samym organ wbrew wskazaniom uzasadnienia wyroku, nie uzupełnił postępowania dowodowego, lecz ponownie oparł się na niekompletnym dotychczasowym materiale, co już prawomocnie zakwestionował jako naruszające przepisy p[postępowania administracyjnego Sąd w prawomocnym wyroku. W szczególności brak jest jakichkolwiek dowodów zmierzających do ustalenia jaki jest system lub jakie urządzenia służące do odprowadzania wód opadowych i roztopowych występują na działce nr [...] oraz na obszarze na którym działka ta jest zlokalizowana (tj. jaki jest stan faktyczny na wskazanym terenie w zakresie wymienionych urządzeń).
Poza polemiką organu i ponownym przywoływaniem tych samych fragmentów uzasadnień wyroków dotyczących odmiennych stanów faktycznych, nie jest zatem możliwe dokonanie jakiejkolwiek oceny czy faktycznie na danym terenie funkcjonuje system kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne i czy sporna nieruchomość jest z nim funkcjonalnie połączona w sposób zapewniający odprowadzanie wód opadowych i roztopowych zgodnie z celami tej ustawy.
Powyższe istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 p.p.s.a. (związania wyrokiem tutejszego Sądu z 10 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Bd 860/19) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi samodzielną przesłankę uchylenia skarżonej decyzji wydanej ponownie na podstawie błędnie ustalonego i niepełnego stanu faktycznego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.p.p.s.a.).
Niezależnie od powyższego należało jednak poddać ocenie argumentację i stanowisko przywołane w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a oparte jak zasadnie zarzucono w skardze, na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego. W tym zakresie Sąd zwraca uwagę, że co prawda organ nie był w dacie orzekania ([...] lutego 2020 r.) w tym zakresie związany wyrokami, które w przedmiotowo tożsamej sprawie zapadły w sprawach dotyczących przedmiotowej opłat w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej a jedynie za inne kwartały odpowiednio 2019 lub 2020 r., jednak prawomocne w dacie orzekania przez sąd wyroki w ocenie sądu w niniejszej sprawie również wiążą – na mocy art. 153 p.p.s.a. Wobec powyższego w niniejszej sprawie Sąd związany pozostaje wykładnią przepisów prawa zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2020 r. sygn. II SA/Bd 1171/19, która będzie wiązać także organ ponownie rozpoznający niniejszą sprawę.
Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku, uchylającego analogiczną decyzję dotyczącą przedmiotowej opłaty dla tej samej działki za I kwartał 2019 r., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za swoje. Dodatkowo Sąd podziela również ugruntowane jednolicie stanowisko w zakresie wykładni stosowanych w sprawie przepisów ustawy Prawo wodne wyrażone w licznych wyrokach dotyczących opłaty za kolejne kwartały 2019 i 2020 r. dla działki nr [...] tj. z 28 września 2020 r. sygn. II SA/Bd 691/20, z 28 października 2020 r. sygn. II SA/Bd 384/20 i sygn. II SA/Bd 950/20 z 4 listopada 2020 r. sygn. II SA/Bd 782/20.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z art. 34 p.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące: 1) odwadnianie gruntów i upraw; (...) 4) wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (...). Art. 35 ust. 1 i 2 p.w. stanowi, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.
Dostęp tym podmiotom do usług wodnych zapewnia się na zasadach określonych w przepisach ustawy. I tak usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (ust. 3 pkt 7).
W myśl art. 267 pkt 1 ustawy jednym z instrumentów ekonomicznych, służącym gospodarowaniu wodami, są opłaty za usługi wodne (katalog usług wodnych, podlegających ww. opłatom zawarto w art. 268 – 269 ustawy). Opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za odprowadzenie do wód: a) wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 268 pkt 3 p.w.).
Stosownie do art. 269 ust.1 pkt 1 ustawy opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 272 ust. 2 ustawy).
Stosownie do art. 298 pkt 2 ustawy opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić:
- 1) podmioty korzystające z usług wodnych;
- 2) osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:
- a) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,
- b) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,
- c) użytkownikami wieczystymi gruntów,
- d) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego
- - które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie bez znaczenia pozostaje wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 35, art. 268 ust. 1 pkt 3 i art. 269 ust. 1 pkt 1. Prowadzi ona do stwierdzenia, że jedną z podstawowych usług wodnych jest odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Opłatę za usługi wodne uiszcza się jednak także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej – ale wyłącznie na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Do ustalenia opłat za pierwszy rodzaj usług (stałej i zmiennej) właściwe są Wody Polskie (art. 271 ust. 1 pkt 3 i art. 272 ust. 5 w zw. z ust. 17 p.w.). Z kolei wysokość opłaty za usługi wodne w drugim przypadku ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 272 ust. 8 w zw. z ust. 22 p.w.)
Odnosząc ww. uwarunkowania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:
W ocenie wójta w sprawie zachodzą przesłanki do obciążenia spółki przedmiotową opłatą, wynikające z art. 269 ust.1 pkt 1 ustawy, albowiem:
- - powierzchnia nieruchomości spółki – działki nr [...] w miejscowości S. przekracza 3500 m˛ (okoliczność w sprawie niesporna);
- - nieruchomość znajduje się na obszarze nieujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a wody opadowe wprowadzane są jedynie przez wewnątrzzakładową kanalizację do rowu melioracyjnego, który znajduje się poza terenem nieruchomości,
- - na skutek wykonywania na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.
Spółka nie zgadza się z oceną organu podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na większym obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o której mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., z którego to terenu wody opadowe i roztopowe są odprowadzane za pomocą rurociągu melioracyjnego R-M13 do rowu retencyjno-melioracyjnego R-M.
Jak wskazano, w ocenie Sądu w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do wyczerpującego wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., warunkujących dopuszczalność objęcia jej opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, w szczególności tą sporną - czyli nieujęcie obszaru, na którym znajduje się nieruchomość, w "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej".
Przesądzone już prawomocnie w sprawie zostało, że przez niezdefiniowane w systemie prawa pojęcie "obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", należy rozumieć obszar ujęty (alternatywnie) w: 1) otwarty lub zamknięty systemy kanalizacji deszczowej, służący do odprowadzania opadów atmosferycznych albo 2) system kanalizacji zbiorczej.
Nie budzi wątpliwości, że pojęcie "system kanalizacji zbiorczej" zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 16 pkt 59 p.w., jako sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Prawo wodne nie definiuje pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawodawca pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" odniósł w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. wprost do pojęcia "obszaru", a nie nieruchomości. Z analizy przepisów Prawa wodnego wynika także, że ustawodawca w ramach systemów kanalizacji wyodrębnił "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych" oraz "systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" (patrz art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w.). Jednakże tylko pojęcie systemu kanalizacji zbiorczej zostało zdefiniowane w Prawie wodnym, tj. w art. 16 pkt 59 tej ustawy, poprzez określenie, że jest to sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków.
Z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika natomiast, że zarówno otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, jak i systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ujmują wody opadowe lub roztopowe oraz odprowadzają jej do wód lub do urządzeń wodnych. Z powyższego wynikają dwa wnioski – po pierwsze że pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z pojęciem "systemu kanalizacji zbiorczej", po drugie że pojęć "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" oraz "systemy kanalizacji zbiorczej" ustawodawca używa jako nazw dwóch różnych systemów, których cechą wspólną jest to, że odprowadzają one wody opadowe i roztopowe (ustawodawca wskazuje, że wody opadowe i roztopowe są "ujmowane" w pierwszy "albo" w drugi z wymienionych systemów), z tym że w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków.
Na tle poczynionych uwag stwierdzić należy, że obszary ujęte w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, to nie tylko obszary objęte systemem kanalizacji zbiorczej, ale również stanowić je mogą obszary ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Istotnym jest w obu wypadkach, aby na danym obszarze istniał system tj. zespół powiązanych urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych lub roztopowych. W przypadku "otwartego lub zamkniętego systemy kanalizacji deszczowej", w ramach którego ustawodawca nie posłużył się spójnikiem "albo" (alternatywną rozłączną), lecz spójnikiem "lub", przyjąć należy, że system ten może być otwarty, może też być zamknięty, ale również może być mieszany tj. częściowo otwarty, a częściowo zamknięty.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na obszarze objętym systemem kanalizacji zbiorczej. W aktach sprawy brak jest dokumentów, a tym bardziej jakiejkolwiek analizy lub oceny w tym zakresie organu co do organizacji i urządzenia wód opadowych z terenu przedmiotowej nieruchomości oraz większego terenu, także w kontekście przywoływanej przez organ treści pozwolenia wodnoprawnego z [...] września 2013 r. Treść tej decyzji nie daje podstaw dla czynienia rozważań co do urządzeń czy też systemu odprowadzenia wód opadowych i roztopowych w kontekście zarówno konkretnie przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...]), jak również większego obszaru dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego dla ówczesnego Spółdzielczego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" w S. (kilkadziesiąt działek wskazanych w reklamacji Spółki). W szczególności brak chociażby operatu wodnoprawnego.
Brak jest zatem podstaw do dokonywania ustaleń w tym zakresie, co uniemożliwia również ocenę zasadności gołosłownych w takim wypadku twierdzeń stron postępowania co do charakteru omawianych urządzeń i systemu odprowadzania wód opadowych z nieruchomości oraz większego sąsiadującego z nią obszaru. Z treści skargi i decyzji wynika co prawda, że między organem i skarżąca Spółką nie jest sporna okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na większym obszarze ujętym w pewien system, w ramach którego opady atmosferyczne odprowadzane są do rowu melioracyjnego. Według skarżącej wody opadowe i roztopowe z tego obszaru, obejmującego nieruchomość skarżącej i nieruchomości sąsiednie, odprowadzane są za pomocą urządzeń Gminnej Spółki Wodnej tj. rurociągu melioracyjnego oraz rowu R-M do którego wprowadzane są poprzez rurociąg wody opadowe i roztopowe. Zagadnienie to jednak, wobec braku dowodów w aktach sprawy i możliwości weryfikacji twierdzeń stron, wymyka się spod możliwości oceną sądowej w tej sprawie.
Organ zatem zupełnie dowolnie, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, zakwestionował twierdzenie skarżącej, że w sprawie mamy do czynienia z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jedynie z uwagi na to, iż odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny, stanowiący urządzenie wodne. Nie wypowiedział się przy tym jednoznacznie czy na obszarze, obejmującym nie tylko nieruchomość skarżącej, ale i nieruchomości sąsiednie, funkcjonuje system odprowadzający wody opadowe i roztopowe w sposób wskazany przez skarżącą (tj. "rurociągiem melioracyjnym" do rowu R-M), co zdaje się jest konsekwencją stanowiska organu, że żaden system kanalizacji otwartej lub zamkniętej nie może składać się z rowu.
W okolicznościach sprawy, istotne znaczenie ma zatem przede wszystkim kwestia charakteru rowu melioracyjnego, to jest czy dopuszczalnym jest uznanie go za element systemu kanalizacji deszczowej. Zdaniem Sądu problem ten został trafnie zanalizowany w wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wskazano tam, że "wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej".
Rów melioracyjny może być zatem wykorzystywany do odprowadzania zrzutów wód opadowych do innego odbiornika, którym są wody powierzchniowe, a to oznacza, że będzie on wówczas elementem systemu kanalizacji deszczowej. Jednocześnie w kontekście charakteru rowu melioracyjnego, zaznaczyć należy, że jak wynika z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej mogą kończyć się na urządzeniu wodnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód "lub do urządzeń wodnych" - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednym zaś z urządzeń wodnych - zgodnie z definicją zawartą w art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego - jest rów. Z drugiej strony – skoro system kanalizacji deszczowej może być "otwarty" – to w jego skład może wchodzić rów (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1170/19 – dostępne jw.).
Wynika z tego, że rów może pełnić zarówno rolę elementu "otwartego systemu kanalizacji deszczowej", który prowadzi wodę do dalszego odbiornika, jak też może pełnić rolę urządzenia wodnego, do którego odprowadzana jest woda ujęta w systemie kanalizacji deszczowej (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 110/20 i z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 383/20 – dostępny jw.). Jednocześnie należy podkreślić, że dany system kanalizacji deszczowej może też być też mieszany, a więc częściowo otwarty i częściowo zamknięty.
Wobec powyższego określony obszar może być ujęty w system kanalizacji deszczowej, także wówczas, gdy elementem tego systemu jest rów, pełniący rolę urządzenia odprowadzającego zrzuty wód opadowych do innego odbiornika, jak i samego odbiornika wód opadowych i roztopowych, ujętych w system kanalizacji deszczowej. Aby jednak stwierdzić czy w danym wypadku mamy do czynienia z system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, w skład którego wchodzi rów, należy dokonać wnikliwej analizy jaką funkcję dla danego obszaru pełni określony rów i czy współfunkcjonuje on z innymi urządzeniami na danym obszarze, a następnie stwierdzić czy system, którego częścią jest dany rów, stanowi dla danego obszar system kanalizacji deszczowej. Przy czym, okoliczność, że dany rów stanowi rów melioracyjny, jak też, że jest on urządzeniem wodnym, nie wyklucza – jak wykazano - możliwości uznania go za element systemu kanalizacji deszczowej.
Jednakże w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził żadnych dowodów pozwalających na ocenę, jaką rolę pełni "rów RM", do którego według organu odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości.
Wójt w zaskarżonej decyzji wskazał, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej, natomiast jak wynika z treści pochodzącego od organu formularza oświadczenia – które [...] lipca 2018 r. złożyła Skarżąca – przez system kanalizacji otwartej lub zamkniętej należy rozumieć zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, przy czym otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. rowy. Z powyższego wynika zatem, że na etapie składania ww. oświadczenia oraz w zaskarżonej decyzji Skarżąca otrzymała dwa sprzeczne stanowiska - dotyczące zakresu znaczenia kluczowego w sprawie pojęcia - pochodzące od organu, który naruszył tym samym wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W sprawie organ, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie ustalił jak funkcjonuje system urządzeń istniejących na większym obszarze niż tylko przedmiotowa nieruchomość, jak i czy jest on powiązany oraz jaką pełni w rzeczywistości funkcję dla danego obszaru (tj. czy w sposób współzależny odprowadza on wody opadowe i roztopowe z danego obszaru, a nie tylko z nieruchomości skarżącej), przyjmując w sposób nieuprawniony, gdyż bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych, że na analizowanym obszarze nie funkcjonuje system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, wyłącznie dlatego, iż w skład systemu na który powoływała się skarżąca wchodzi urządzenie wodne w postaci rowu melioracyjnego. Jak wykazano - bez analizy funkcji określonego rowu dla danego obszaru i jego powiązania z innymi współfunkcjonującymi urządzeniami na działkach objętych danym obszarem, jak też ewentualnego powiązania tego rowu z innymi rowami, zbiornikami wodnymi czy wodami płynącymi – stanowi to dowolne i nie oparte na okolicznościach indywidualnej sprawy wnioskowanie, naruszające art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Wskazane uchybienia i naruszenia prawa organu, obligowały Sąd do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi.
Przyjmując przedstawioną w wyroku wykładnię systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej i charakteru rowu melioracyjnego, jako urządzenia mogącego stanowić element tego systemu, organ ponownie rozpatrując sprawę, dokona analizy systemu, na który powoływała się w sprawie skarżąca, obejmując analizą nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale i nieruchomości sąsiednie, tj. ustali na podstawie stosownych dowodów i oceni czy i jak system ten funkcjonuje na wskazanym obszarze, w tym czy działa on w sposób wskazany przez skarżącą, oraz czy pełni on zadania systemu kanalizacji deszczowej dla danego obszaru, co sprowadza się do wymogu zbadania wzajemnego powiązania wewnętrznych urządzeń znajdujących się na nieruchomości skarżącej z urządzeniami funkcjonującymi na obszarze szerszym niż nieruchomość skarżącej (obejmującym także inne nieruchomości), a także do ustalania funkcji i celu jakie te urządzenia jako całość na danym obszarze pełnią, tj. przede wszystkim wyjaśnienia czy pełnią one funkcję powiązanego systemu, realizującego dla danego obszaru jako całości cel jakim jest odprowadzanie z niego wód opadowych i roztopowych.
Spółka podnosiła w toku postępowania, że jej nieruchomość jest podłączona do systemu urządzeń spółki drenarskiej (Gminnej Spółki Wodnej) i ponosi opłaty na jej rzecz związane z utrzymaniem drożności rowu melioracyjnego. W zastanym stanie faktycznym postępowanie przeprowadzone zgodnie z wymogami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) powinno zatem objąć przeprowadzenie dowodu z ewentualnej umowy zawartej ze skarżącą oraz spółką drenarską na okoliczność podłączenia skarżącej do systemu urządzeń tej spółki. Konieczne jest także ustalenie, a następnie ocena, jakim systemem urządzeń współfunkcjonujących dysponuje zorganizowany na tym terenie system administrowany przez Gminną Spółkę Wodną, czy jest to w istocie system pełniący na danym obszarze funkcje systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, z czego się składa, czy i w jaki konkretnie sposób teren przedmiotowej nieruchomości jest podłączony do tak rozumianego systemu zorganizowanej kanalizacji deszczowej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych.
Kierując się oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, organ winien ustalić, czy rów melioracyjny R-M, do którego przez system kanalizacji wewnętrznej odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości, jest (lub nie jest) elementem systemu kanalizacji otwartej w obrębie S..
Dokonanie gołosłownej analizy systemu, na który powoływała się w sprawie skarżąca, jedynie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a nie szerszego obszaru, nie będzie stanowiło prawidłowego wykonania wskazań Sądu zawartych w niniejszym wyroku.
Niezależnie od powyższego sąd zważył z urzędu, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń pozwalających na zweryfikowanie twierdzenia także co do spełnienia warunku wyłączenia więcej niż 70 % powierzchni przedmiotowej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Brak takowych w zgromadzonym materiale dowodowym, informacji organu, jak również uzasadnieniu skarżonej decyzji. Niezbędne jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego w sposób umożliwiający na podstawie stosownych dokumentów, w tym urzędowych, w celu konkretnego ustalenia sposobu i charakteru prawnego zabudowy nieruchomości z odniesieniem się do robót budowlanych lub obiektów trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. W sytuacji niezłożenia przez podmiot zobowiązany (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) oświadczenia zawierającego stosowne dane, organ jest zobowiązany i uprawniony do dokonania ustaleń co do a) wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, b) powierzchni tej nieruchomości, c) ewentualnego istnienia urządzeń do retencjonowania wody oraz o ich pojemności w oparciu o inne źródła dowodowe.
Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konieczne jest jednak dokonanie ustaleń stanu faktycznego konkretne i wyjaśnienie sposobu wyliczenia niezbędnych danych w okolicznościach indywidualnej sprawy. Z pewnością nie jest wystarczające ogólnikowe powołanie się w decyzji organu administracji na ustalenia: "na podstawie wizji w terenie oraz danych z ewidencji gruntów i budynków (protokół [...] z dnia [...].11.2018 r.)". Ów protokół odnosi się bowiem wyłącznie do pomiarów na stronie www. geoportal, które jednak nie zostały utrwalone ani załączone do akt administracyjnych sprawy.
Tym samym ustalenie organu, zgodnie z którym powierzchnia przedmiotowej nieruchomości jest zabudowana w taki sposób, że więcej niż 70 % jest wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej (tj. w 88,6%) – należy ocenić jako dokonane dowolnie, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Powyższy element stanu faktycznego nie poddaje się również kontroli sądowoadministracyjnej.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni postępowanie dowodowe, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia tej sprawy. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wiążących w sprawie prawomocnych wyroków tutejszego Sądu oraz w niniejszym uzasadnieniu.
Mimo żądania skargi, sąd nie stwierdził jednocześnie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się, czy nie na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W sytuacji gdy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wójt dokona takich ustaleń, winien umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty za usługi wodne, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.)
Z powyższych względów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki, reprezentowanej przez radcę prawnego zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 378 zł (100 zł – stosunkowy wpis od skargi, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz 270 zł wynagrodzenia radcy prawnego – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U z 2018 r. poz.265).