Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr XXXIX/290/2022 Rady Gminy Gostycyn z 31 marca 2022r. w sprawie ustalania zasad przyznawania diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla sołtysów Gminy Gostycyn.
Wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 88 ust. 1 i 94 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 – dalej "u.o.a.n.") poprzez zaniechanie ogłoszenia zaskarżonych uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, a warunkiem jej wejścia w życie jest ogłoszenie w dzienniku urzędowym.
Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, stanowi zatem akt prawa miejscowego, czyli akt prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na orzecznictwo sądowe Skarżący wskazał, że zakwalifikowanie uchwały rady gminy do aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie ze wskazanymi na wstępie przepisami konstytucji oraz ustaw.
W odpowiedzi na skargę Gmina Gostycyn wniosła o jej oddalenie wskazując, że uchwały w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet sołtysom nie są aktami prawa miejscowego, ale aktami kierownictwa wewnętrznego. W skardze wskazano, że takie samo stanowisko prezentuje organ nadzoru (Wojewoda), między innymi w Rozstrzygnięciu nr 21/2022 z 8 lutego 2022r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 203r., poz. 40 – dalej jako "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 4 cyt. ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Wnioskując a contrario należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 450/22 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy.
Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie może istnieć akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2020 r., sygn. II SA/Op 217/20, dostępne jw.).
W tym miejscu należy wskazać, że podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 37 b ust. 1 u.s.g. i też zasygnalizować, że w orzecznictwie pojawiły się dwie linie wykładni powyższego przepisu. Pierwsza z nich nie kwalifikuje uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej do aktów prawa miejscowego. Za stanowiskiem tym opowiedział się organ w udzielonej odpowiedzi na skargę (por. wyrok z 14 marca 2018 r. sygn. II SA/Bd 727/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2005 r. sygn. akt II OSK 134/05). Skład Sądu opowiada się za drugą linią orzeczniczą, w której wyrażony został pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej do aktów prawa miejscowego.
Orzecznictwo w zakresie tego, że uchwały podejmowane w poparciu o przepis art. 37b u.s.g. stanowią akty prawa miejscowego jest obecnie jednolite. Nie ma wątpliwości, że uchwała podjęta na podstawie art. 37 b ust. 1 u.s.g. jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 17 listopada 2021r., sygn. akt III OSK 4382/21, wyrok WSA w Łodzi z 13 października 2022r., sygn. akt III SA/Łd 514/22, wyrok WSA we Wrocławiu, sygn.. akt III SA/Wr 213/22 – dostępne na stronie jw.).
Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą więc konkretnego zdarzenia, zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety.
Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37 b u.s.g. Sąd w tej kwestii podziela pogląd wyrażony w judykaturze (m.in. w wyrokach NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 570/19 i z 7 listopada 2017 r., sygn. II OSK 2794/16; wyroku WSA w Rzeszowie z 25 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 1701/15, dostępne jw.), zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego.
Dlatego też zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 7 określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem 1 kwietnia 2022 r. i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 20 marca 2009 r., sygn. II OSK 1526/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 września 2009 r., sygn. III SA/Wr 238/09, dostępne jw., a także Sławomir Dudziak, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny – kryteria kwalifikacji, wymogi w zakresie prawidłowego stanowienia oraz konsekwencje prawne ich naruszenia, ST 2012/3/5-17).
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem, jak wyżej wspominano, warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, to należy stwierdzić jego nieważność w całości. Formalny i obligatoryjny wymóg wejścia w życie zaskarżonej uchwały w postaci właściwej publikacji nie został bowiem spełniony.
Wypada wreszcie zauważyć, że właśnie w interesie publicznym, ochronie wspólnoty samorządowej służy zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, vacatio legis mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.
Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady ocenianej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis - uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Zgodnie z tymi przepisami w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy).
Powołana w odpowiedzi na skargę argumentacja nie wpływa na ocenę podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z podanych wyżej przyczyn, nie podziela stanowiska co do charakteru uchwały w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet radnym i przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gminy oraz zwrotu kosztów podróży służbowych wyrażonego w przywołanych w odpowiedzi na skargę orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, ani rozstrzygnięciach nadzorczych.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Żadna ze stron nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy i nie potwierdziła posiadania możliwości technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.