Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 28 czerwca 2016 r. nr X/101/2016 Rada Gminy Radziejów, działając na podstawie art. 37 b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2016 poz. 446) ustaliła wysokość ryczałtu na pokrycie kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji sołtysa dla sołtysów Gminy Radziejów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą uchwałę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Wskazał, że za sam fakt pełnienia funkcji sołtysa nie uprawnia do wynagrodzenia, a ustalona w przedmiotowej uchwale stała kwota diety w formie ryczałtu przyjmuje charakter miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Zwrócił też uchwałę, że w uchwale nie zawarto jakiejkolwiek regulacji dotyczącej przypadku czasowego lub trwałego niewypełniania przez sołtysa swych obowiązków. Wojewoda podniósł ponadto, że przedmiotowa uchwała nie określa katalogu czynności funkcyjnych sołtysa, za które przysługuje dieta. W ocenie organu, zapis zawarty w § 2 ust. 2 uchwały wskazujący, że ryczałt obejmuje wszystkie czynności sołeckie wykonywane na terenie gminy, jest zbyt ogólny.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Radziejów wskazał, że radni Rady Gminy Radziejów, po zapoznaniu się z treścią skargi, postanowili nie dokonywać zmian w przedmiotowej uchwale, oczekując na wyrok WSA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), dalej zwanej "u.s.g." uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, jednak stosownie do art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).
W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz.1369, z późn. zm.), który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Po przeprowadzeniu oceny zaskarżonej uchwały w granicach sprawy wynikających z treści skargi oraz obowiązujących przepisów Sąd uznał, że przedmiotowa uchwała narusza przepis art. 37b ust. 1 u.s.g., który stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Nie budzi wątpliwości, że w ramach omawianej regulacji prawnej rada gminy może decydować o określeniu zasad przyznania przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki organu pomocniczego gminy, a zatem także sołtysom (por. art. 5 w zw. z art. 36 u.s.g.), diety oraz zwrot kosztów podróży służbowej.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że ustawodawca posługując się w przepisie art. 37b ust. 1 u.s.g. terminem "dieta" nie zamieścił w przepisach legalnej definicji tego pojęcia. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, istotą diety jest rekompensata zarobków utraconych wskutek pełnienia określonej funkcji (np. sołtysa, radnego) i poniesionych w związku z wykonywaniem tej funkcji kosztów.
W niniejszej sprawie w kwestionowaną uchwałą Rada Gminy ustanowiła na rzecz sołtysów Gminy Radziejów dietę w formie ryczałtu miesięcznego w wysokości 250 zł na pokrycie kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji sołtysa (§ 1 ust. 1 uchwały), wskazując jednocześnie, że ryczałt obejmuje wszystkie czynności sołeckie na terenie gminy za wyjątkiem udziału w posiedzeniach Rady Gminy Radziejów (§ 1 ust. 2 uchwały).
Zwrócić w tym miejscu trzeba uwagę, że z treści przepisów kwestionowanej uchwały nie wynika jasno, czy intencją Rady Gminy było przyznanie sołtysom ryczałtu (tj. określonej z góry kwoty) obejmującej zarówno dietę jak i koszty podróży służbowych – na co może wskazywać zapis § 1 ust. 2 uchwały, czy też przyznanie jedynie diety. Taki nieprecyzyjny sposób stanowienia przepisów jest sprzeczny z § 6 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w myśl którego, przepisy aktów normatywnych redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
Podnieść należy, że w judykaturze słusznie zauważa się, że przepis art. 37 b ust. 1 u.s.g. nie upoważnia do przyznawania sołtysom co miesiąc stałej kwoty tytułem diet łącznie ze zwrotem kosztów podróży. Kwot kosztów podróży służbowych nie można włączyć do kwot diet, a tym bardziej do jakiejś zryczałtowanej ogólnej kwoty obejmującej obie wartości (wyrok NSA w Krakowie z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/03, publ. Wspólnota 2004 r. Nr 2, poz. 46). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że ryczałt obejmujący zwrot kosztów podróży służbowej nie może abstrahować od przewidywanej lub faktycznej sumy wydatków poniesionych na ten cel (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., OPS 10/00, ONSA 2001 r., nr 1, poz.
6) Nie można przyznawać przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych zwrotu kosztów podróży, które się nie odbyły, podobnie jak nie można ograniczać tego prawa do określonego z góry limitu w sytuacji, gdy rzeczywiste koszty podróży byłyby wyższe niż ustalony ryczałt. Przyznanie zatem jednej ściśle określonej kwoty tytułem diet jak i zwrotu kosztów podróży służbowych należałoby uznać za sprzeczne z treścią art. 37 b ust. 1 u.s.g.
Nawet jeśli uznać, że intencją Rady Gminy było przyznanie sołtysom jedynie diet, pomijając koszty podróży służbowych, to i tak zapisy uchwały należy uznać za niezgodne z art. 37 b ust. 1 u.s.g. Z treści uchwały wynika bowiem, że przyznanie diety nie jest uzależnione od spełnienia przez sołtysa jakichkolwiek warunków i nie jest powiązane z faktycznym wykonywaniem przez niego określonych czynności powodujących poniesienie przez niego kosztów pieniężnych. Wspomniany ryczałt ma zatem formę stałego wynagrodzenia za pracę w sytuacji, gdy takie wynagrodzenie za sam fakt pełnienia funkcji sołtysa, co do zasady nie przysługuje, gdyż funkcja ta ma wymiar społeczny (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1825/94, ONSA 1995/4/183).
Jak wskazano wyżej, istotą diety jest rekompensata zarobków utraconych wskutek pełnienia określonej funkcji i poniesionych w związku z wykonywaniem tej funkcji kosztów. Stąd też, skoro dieta ma stanowić wyrównanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa, to osoba pełniąca taką funkcję zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku z faktycznym sprawowaniem omawianej funkcji, a nie do uzyskania wynagrodzenia z tytułu samego faktu bycia sołtysem. W użytym przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Rada gminy, korzystając zatem z normy kompetencyjnej zawartej w przepisie art. 37b ust. 1 u.s.g., winna dokonać określenia zasad, na jakich przysługują przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej diety, a więc określenia tych czynności funkcyjnych sołtysa, za które dieta przysługuje.
Zakresem regulacji uchwały winna być objęta m.in. sytuacja, gdy przewodniczący organu wykonawczego przez dłuższy okres czasu nie wykonuje obowiązków wynikających z pełnionej funkcji, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji.
W ocenie Sądu, przyjęte w uchwale rozwiązania naruszają art. 37b u.s.g. w sposób istotny powodujący, że uchwała ta jest niezgodna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.
Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, z którego wynika, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym jednostek pomocniczych nie jest aktem prawa miejscowego, ale jedynie przepisem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego), dotyczy bowiem tylko sołtysów, a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 970/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1701/15). Jest to akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej, tj. akt, o którym mowa w art. 3 § pkt 6 p.p.s.a. Tego rodzaju akt kierownictwa wewnętrznego, niebędący źródłem prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji) – prawa miejscowego, nie w każdych warunkach może być przedmiotem stwierdzania nieważności. W szczególności w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g. przeszkodą do stwierdzenia nieważności uchwały będzie upływ roku od dnia jej podjęcia.
Mając na uwadze datę podjęcia kwestionowanego w niniejszej sprawie aktu (28 czerwca 2016 r.), zastosowanie w sprawie miał przepis art. 94 ust. 2 u.s.g., w świetle którego jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz.1369) orzekł jak w sentencji.