Wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 kwietnia 2021 r., II SA/Bd 446/21

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r.

Sprawa

sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia motywacyjnego oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Anna Klotz przewodniczący
Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak
Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sprawozdawca

Uzasadnienie

Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w G. (KMP) odmówił A. K. (skarżącemu) przyznania świadczenia motywacyjnego w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu, po przywołaniu treści art. 120a ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 – dalej "u.p.") organ stwierdził, że o ile skarżący legitymuje się stażem służby uprawniającym do ubiegania się o przyznanie spornego świadczenia, a ponadto posiada pozytywną ocenę służbową, to zachodzi wobec niego okoliczność uniemożliwiająca przyznanie świadczenia motywacyjnego w postaci toczącego się przeciw niemu postępowania karnego wszczętego z inicjatywy oskarżyciela subsydiarnego.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższego rozkazu, rozkazem z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], Komendant Policji (KWP) utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego i właściwych przepisów u.p. oraz dokonaniu rozważań na temat subsydiarnego aktu oskarżenia, organ odwoławczy stwierdził, że treść art. 120a ust. 7 pkt 2 u.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przyznanie spornego świadczenia jest niemożliwe w sytuacji, gdy wobec funkcjonariusza toczy się postępowanie karne, tak jak w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, że brzmienie przepisu jest jasne i nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego opierająca się na uznaniu, iż w sprawie dotyczącej świadczenia motywacyjnego należy wziąć pod uwagę treść art. 39 ust. 2a u.p.

W skardze na powyższy rozkaz A. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie wraz z rozkazem KMP oraz zasądzenie kosztów postepowania. Zarzucił naruszenie art. 120a u.p. poprzez błędne zastosowanie wobec skarżącego ust. 7 pkt 2 tego przepisu, a nadto art. 6, 11, 107 § 3 oraz 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację art. 120a u.p., nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że prawidłowa wykładnia art. 120a winna być dokonywana nie tylko literalnie, ale w sposób systemowy, w tym przede wszystkim w kontekście art. 39 u.p. Wskazał, że skoro w art. 39 u.p. ustawodawca posługuje się pojęciami "wszczęcia postępowania karnego" i "wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia", to wolą ustawodawcy było rozróżnienie tych sposobów postępowania. Wskazał, że przepis art. 39 u.p. stanowi o obligatoryjnym zawieszeniu postepowania przy wszczęciu postepowania o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, oraz fakultatywne – w przypadku wszczęciu postępowania o przestępstwo nieumyślne i w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia. W ocenie skarżącego skoro tocząca się sprawa, zainicjowana subsydiarnym aktem oskarżenia, dawała przełożonym strony możliwość fakultatywnego zawieszenia w czynnościach służbowych, a z możliwości tej przełożeni skarżącego nie skorzystali, to "koniecznym było wydanie rozkazu o przyznaniu prawa do świadczenia motywacyjnego". Skarżący wskazał, że tylko w sytuacji, gdyby zawieszono go w czynnościach służbowych (fakultatywnie), to zasadnym byłoby również niewypłacenie świadczenia za okres zawieszenia. Skarżący zwrócił uwagę na wątpliwą postawę prezentowaną w sprawie przez oskarżyciela subsydiarnego, niegdyś podwładnego skarżącego, oraz na skutki, jakie po stronie funkcjonariusza może wywołać nieuzasadnione wnoszenie subsydiarnych aktów oskarżenia, w tym przede wszystkim automatycznego pozbawienia go uprawnienia do spornego świadczenia. Skarżący przedstawił też argumentację na rzecz postawionych zarzutów naruszenia prawa proceduralnego, akcentując nienależyte odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozkazie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonego rozkazu personalnego, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (publ. jak wcześniej wskazano) świadczenia motywacyjnego nie przyznaje się policjantowi, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne lub dyscyplinarne do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania.

W rozpoznawanej sprawie wątpliwości nie budzi to, że przeciwko skarżącemu został w 2017 r. wniesiony subsydiarny akt oskarżenia, zaś postępowanie sądowe nie zostało prawomocnie zakończone w czasie rozstrzygania sprawy przez organy administracji. Przywołać należy, że po dwukrotnym umorzeniu przez Prokuraturę Rejonową w C. śledztwa w sprawie z zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez skarżącego, złożonego przez jego byłego podwładnego, osoba ta wystąpiła do Sądu Rejonowego w G. w charakterze oskarżyciela subsydiarnego w trybie art. 55 § 1 Kodeksu postępowania karnego. Sąd, po rozpatrzeniu wniosku, umorzył postępowanie karne postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., które to postanowienie zostało z kolei uchylone – na skutek rozpoznania zażalenia postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. – przez Sąd Okręgowy w T.. Sąd okręgowy przekazał sprawę sądowi I instancji do merytorycznego rozpoznania.

Wniesienie subsydiarnego aktu oskarżenia do sądu stanowi o wszczęciu postępowania karnego w rozumieniu art. 120a ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie karne (w jego fazie sądowej) toczy się przed Sądem Rejonowym w G.. Zgodnie z art. 14 § 1 k.p.k. wszczęcie postępowania sądowego następuje na żądanie uprawnionego oskarżyciela lub innego uprawnionego podmiotu. W zakresie określenia "uprawniony oskarżyciel" należy przyjąć, że jest to odpowiednio oskarżyciel publiczny, oskarżyciel prywatny oraz oskarżyciel posiłkowy subsydiarny (vide: Świecki Dariusz (red.), Kodeks postępowania karnego. Komentarz. Tom I, wyd. IV, publ. Wolters Kluwer Polska 2018). Kwestię subsydiarnego aktu oskarżenia reguluje art. 55 k.p.k. Stosownie do jego § 1 w razie powtórnego wydania postanowienia o odmowie wszczęcia lub umorzenia postępowania, pokrzywdzony może w terminie miesiąca od doręczenia mu zawiadomienia o postanowieniu prokuratora nadrzędnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, wnieść akt oskarżenia do sądu. Po wniesieniu aktu oskarżenia subsydiarnego przez pokrzywdzonego dalszy tok postępowania, prowadzony z udziałem oskarżyciela posiłkowego, toczy się tak, jak w przypadku wniesienia aktu oskarżenia przez prokuratora. Takie rozumienie procedury prowadzonej względem przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego podziela również orzecznictwo sądów karnych oraz literatura przedmiotu (vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 2000 r. I KZP 9/2000, OSNKW 2000/5-6 poz. 42 i Jan Grajewski, K. Lech Paprzycki, Sławomir Steinborn - Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Zakamycze, 2006). Dodać też należy, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 2 kwietnia 2001 r. (sygn. SK 10/00, OTK 2001/3/52), w którym oceniana była zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej m.in. art. 55 § 1 zd. 1 k.p.k., wielokrotnie w uzasadnieniu wyroku wypowiadał się, że "zaskarżone przepisy określają procedurę uzyskania statusu subsydiarnego oskarżyciela posiłkowego w postępowaniu karnym toczącym się w sprawach ściganych z oskarżenia publicznego". Podobnie zresztą Trybunał zajmował stanowisko w wyroku z dnia 15 czerwca 2004 r. (SK 43/03, OTK-A 2004/6/58) odnoszącym się m. in. do art. 55 § 1 zd. 2 k.p.k.

Przechodząc do rozstrzygnięcia zawisłego w sprawie sporu, a mianowicie – czy organy obu instancji prawidłowo zastosowały art. 120a ust. 7 ustawy o Policji, również w kontekście pozostałych przepisów tej ustawy (przede wszystkim, jak podnosi skarżący, art. 39 u.p.) Sąd podziela stanowisko organów.

Przesłanką zastosowania art. 120a ust. 7 pkt 2 u.p. jest fakt wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego lub dyscyplinarnego do czasu prawomocnego zakończenia tego postępowania. Trzeba przy tym podkreślić, że w sytuacji takiej, organ właściwy zobowiązany jest do wydania decyzji (rozkazu personalnego) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia motywacyjnego i nie ma w tym zakresie swobody decyzyjnej. Norma zawarta w cytowanym przepisie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co jednoznacznie wynika z jego treści.

Okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wypełniają dyspozycję ww. przepisu. W stosunku do skarżącego toczy się postępowanie karne wszczęte przez uprawniony podmiot (oskarżyciela subsydiarnego), które do dnia rozstrzygania przez organy administracyjne nie zostało prawomocnie zakończone. W tej sytuacji organ, działający przede wszystkim w zgodzie z zasadą praworządności określoną w art. 6 k.p.a. ("organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa") obowiązany był odmówić skarżącemu świadczenia motywacyjnego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazującego na konieczność systemowej wykładni ww. przepisu w powiązaniu z regulacją opisaną w art. 39 u.p. Sąd stwierdza, że stanowi ona w istocie polemikę z ustawodawcą, mającą charakter wywodu de lege ferenda, niewpływającą jednak na konieczność stosowania (moc obowiązującą) art. 120a ust. 7 pkt 2 u.p. Powołane przepisy art. 120a i art. 39 u.p. opisują osobne instytucje (przesłanki, również negatywne, przyznania świadczenia motywacyjnego oraz przesłanki zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych), choć w istocie powołują w swej treści tę samą sytuację, tj. wszczęcie postępowania karnego względem funkcjonariusza. Nieuzasadniona jest taka interpretacja art. 120a ust. 7 pkt 2 u.p., w której uzależnia się jego stosowalność od zastosowania wobec tego samego funkcjonariusza instrumentu opisanego w art. 39 ust. 2 w zw. z ust. 2a u.p. Innymi słowy, zawieszenie w czynnościach służbowych (lub brak tego zawieszenia) nie ma wpływu na to, czy wobec funkcjonariusza organ winien stosować art. 120a ust. 7 pkt 2 u.p. W unormowaniu art. 120a u.p. nie ma zresztą mowy o jakimkolwiek odpowiednim stosowaniu dyspozycji art. 39 ust. 2, w przypadku wniesienia subsydiarnego aktu oskarżenia. Powyższy przepis, co już wskazano, jest za to w swej wymowie jednoznaczny.

W kontekście argumentacji skargi zauważyć także należy, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt II FPS 2/10 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich za doktryną (L. Morawski, "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 78-79) sytuacje, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny, oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę żadna z powyższych okoliczności, uzasadniających odejście od jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 120a ust. 7 pkt 2 u.p., nie zachodzi.

Reasumując, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia motywacyjnego, biorąc pod uwagę i prawidłowo oceniając właściwy tej sprawie materiał dowodowy. Rozstrzygnęły zatem sprawę zgodnie zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i proceduralnego. Organ odwoławczy uzasadnił nadto swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 11 i 107 § 3 k.p.a., właściwie wykładając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia i odnosząc się do argumentów odwołania (strony 5, 6 i 7 uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego).

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Rozpoznanie sprawy w tym trybie było konieczne, bowiem aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadniała przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.