Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tucholi nakazał E. C. i G. C. (dalej: skarżący) dokonać rozbiórki wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, o wymiarach ok. 2,30 x 5,60 m, znajdującego się na terenie działki o nr ewid.[...] w L., gm. Ś..
Uzasadniając swoją decyzję organ wyjaśnił, że w dniu 29 marca 2022 r. przeprowadził kontrolę obiektów budowlanych znajdujących się na terenie działki o nr [...] w m. L.. Podczas kontroli ustalono m.in., iż na terenie ww. nieruchomości znajduje się obiekt budowlany tzw. "przyczepa kempingowa" na kołach, o wymiarach 2,30 x 5,60 m, podparta na drewnianych podkładach za pośrednictwem rozkładanych podpór (elementy konstrukcyjne przyczepy). Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w odległości ok. 25,40 m od linii brzegowej jeziora oraz w odległości ok. 1,40 m od granicy z działką sąsiednią o nr [...]. Przedmiotowy obiekt według oświadczenia właściciela został wyrejestrowany i posadowiony na działce nr [...] w 2016 r. Właścicielami i zarazem inwestorami przedmiotowej nieruchomości są skarżący. Zgodnie z ich oświadczeniem nieruchomość ta stanowi działkę rekreacyjną, a wszystkie znajdujące się na niej obiekty służą i są wykorzystywane jedynie do rekreacji indywidualnej.
W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej przedmiotowej stacjonarnej przyczepy kempingowej, a następnie postanowieniem z dnia 19 maja 2022 r. powołując w podstawie prawnej przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. – dalej "p.b.") nakazał skarżącym wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę spornego obiektu budowlanego. W treści powyższego postanowienia organ I instancji zawarł informację o możliwości złożenia przez inwestorów wniosku o legalizację obiektu budowlanego, a także o sposobie wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Żadna ze stron postępowania nie wniosła na powyższe postanowienie zażalenia do organu odwoławczego. Organ I instancji podkreślił, że skarżący nie złożyli wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu.
Mając na względzie powyższe organ wskazał, że na podstawie art. 49e pkt 1 p.b. zobowiązany był nakazać rozbiórkę przedmiotowej przyczepy kempingowej, gdyż zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje taką decyzję w przypadku nie złożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
2. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Zdaniem skarżących organ nie zbadał w sposób wystarczający celu i przeznaczenia obiektów budowlanych, których rozbiórkę nakazał. Wszystkie zabudowania znajdujące się na przedmiotowej działce służą turystyce wodnej oraz rybackiej, zaś organ nie zbadał czy otoczenie brzegu nie przemawia za zasadnością usytuowania tych obiektów celem uprawiania turystyki wodnej lub rybackiej.
3. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej również WINB) decyzją z dnia 22 lutego 2023 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że sporny obiekt spełnia przesłanki definicyjne budynku wskazane w art. 3 pkt 2 p.b. WINB podkreślił, iż przedmiotowa przyczepa kempingowa została trwale związana z gruntem w sposób uniemożliwiający jej przesunięcie, co wyklucza zakwalifikowanie jej do obiektów budowlanych tymczasowych. Ponadto zdaniem organu działka, na której stoi sporny obiekt służy celom rekreacyjno-wypoczynkowym, co potwierdza dokumentacja fotograficzna i treść odwołania skarżących.
Dalej organ wyjaśnił, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała zgłoszenia, zatem należało wstrzymać prowadzenie robót polegających na jego budowie, umożliwiając skarżącym legalizację spornej inwestycji. Wobec niezłożenia wniosku o legalizację prawidłowo orzeczono o nakazie rozbiórki ww. obiektu. Nadto WINB podkreślił, że przedmiotowa przyczepa znajduje się na terenie Tucholskiego Parku Krajobrazowego, objętego rozporządzeniem nr 38/2004 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 grudnia 2004 r. w sprawie Tucholskiego Parku Krajobrazowego w części województwa kujawsko-pomorskiego (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 120, poz. 2018 ze zm. – dalej "rozporządzenie nr 38/2004"), w którym opisano zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ wskazał, że sporny obiekt znajduje się w odległości około 25,40 m od linii brzegowej i służy do rekreacji indywidualnej, zatem nie spełnia wymagań rozporządzenia.
4. W skardze do tut. Sądu skarżący reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zarzuty zawarte w skardze:
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a.") - poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnianie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że parterowy budynek rekreacji podlega rozbiórce;
- - naruszenie art. 48, art. 49e pkt 1, art. 151 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do nakazania rozbiórki wyżej wymienionych obiektów budowlanych, a także iż zaistniała konieczność ich legalizacji;
- - § 4 pkt 7 rozporządzenia nr 38/2004 poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą wyjątki od zakazu budowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych w postaci obiektów służących turystyce wodnej lub rybackiej.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację wspierającą podniesione zarzuty akcentując, że organy nie zbadały w sposób wystarczający celu i przeznaczenia przedmiotowych obiektów budowlanych, które w ocenie skarżących służą turystyce wodnej i rybackiej. W ocenie skarżących przyczepa kempingowa została posadowiona zgodnie z przepisami prawa, w związku z czym nie istnieje konieczność jej legalizacji.
- 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W oparciu o powyższe kryteria Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia. Zarzuty podniesione przez skarżących w skardze również nie zasługują na uwzględnienie.
7. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, której budowa została zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki jest fakt, iż inwestor nie przedłożył wymaganego prawem wniosku umożliwiającego wszczęcie postępowania legalizacyjnego samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy administracyjnej sporny obiekt jest przyczepą kempingową o wymiarach około 2,30 m na 5,60 m, podpartą na drewnianych podkładach za pośrednictwem rozkładanych podpór. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że drewniane podkłady pełnią funkcję fundamentu, przenosząc obciążenia z obiektu na grunt i zapobiegając osiadaniu w gruncie, dzięki czemu przedmiotowa przyczepa spełnia wskazane w art. 3 pkt 2 p.b. przesłanki definicyjne budynku, którym jest obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach.
Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ustawione na gruncie przyczepy kempingowe, niespełniające w danej chwili swojej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, stanowią obiekty budowlane (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 384/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., II SA/Gd 265/17).
Jak wynika z akt sprawy, sporna przyczepa została posadowiona w 2016 r. Stosownie do art. 28 ust. 1 p.b., w brzmieniu obowiązującym w czasie budowy przedmiotowego obiektu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a p.b (w ówczesnym brzmieniu) pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, jednakże w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa taka wymaga zgłoszenia. Zgłoszenia takiego, stosownie do art. 30 ust. 5 p.b. w brzmieniu wówczas obowiązującym należało dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.
Mając na względzie powyższe, obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszej sprawy spełniał przesłanki do zgłoszenia jego budowy, natomiast skarżący nie spełnili tego obowiązku. Oznacza to, że sporna przyczepa kempingowa stanowi samowolę budowlaną. Z tego względu, organ nadzoru budowlanego orzekający w I instancji w myśl art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. W treści tego orzeczenia skarżący zostali przez organ pouczeni o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu budowlanego.
Jak wynika z art. 48a ust. 1 p.b. w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Skarżący nie złożyli stosownej dokumentacji legalizacyjnej w zakreślonym ustawowo terminie, wobec czego zaistniały przesłanki art. 49e pkt 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Nie podlega zatem wątpliwości Sądu, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował przepisu Prawa budowlanego orzekając o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego będącego przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
8. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze wskazania wymaga, że teren na którym znajduje się sporna przyczepa kempingowa znajduje się na terenie Tucholskiego Parku Krajobrazowego, który został objęty regulacją zawartą w rozporządzeniu nr 38/2004. Zgodnie z § 4 pkt 7 rozporządzenia nr 38/2004 w parku krajobrazowym obowiązują następujące zakazy: budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z akt niniejszej sprawy wynika, że sporny obiekt znajduje się w odległości około 25 metrów od linii brzegowej jeziora Okonińskiego, tj. w odległości mniejszej niż zezwala na to powyższy przepis. Skarżący podnieśli w skardze, że przyczepa kempingowa służy turystyce wodnej, wobec czego korzysta ona ze wskazanego w ww. przepisie wyjątku od ogólnego zakazu zabudowy w odległości do 100 m od linii brzegu. Sąd w składzie orzekającym podziela interpretację pojęcia "obiektów służących turystyce wodnej" zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022 r., II OSK 1492/21 który wskazał, że "przedmiot postępowania związany jest z ochroną przyrody (krajobrazu), co oznacza, iż wyjątki od reguły ogólnej należy interpretować zawężająco, tak aby obowiązujące zakazy zabudowy rzeczywiście realizowały cele ochronne. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie budynku przystani kajakowej, który wykracza poza zakres obiektów budowlanych związanych z przemieszczaniem się po wodach. Nie jest to obiekt, który jest konieczny do dokonywania spływów kajakowych. Tego rodzaju ocena ma też oparcie w ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dotyczących zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegu rzek, jezior lub innych zbiorników wodnych i wyjątku od tego zakazu, tj. możliwości realizacji m.in. obiektów służących turystyce wodnej. Należy wskazać, że jeżeli wnioskowana inwestycja, traktowana jako całość, wykracza poza pojęcie "obiektów służących turystyce wodnej", nawet jeżeli niektóre jej elementy turystyce wodnej służą, to istnieją usprawiedliwione podstawy do stwierdzenia, że taka inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów w pasie 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Dla przykładu, przeznaczenie takich obiektów, jak sanitariaty, umywalnie, biuro obsługi przystani, zmywalnia, aneks kuchenny, nie są bezpośrednio związane z turystyką wodną. To, że pośrednio związek taki jest oczywisty, nie przesądza o dopuszczalności ich wznoszenia w pasie 100 m od linii brzegu jeziora. Brak jest przeszkód, aby tego rodzaje funkcje mogły być realizowane poza stumetrowym pasem ochronnym. Gdyby bowiem przyjąć, że wszelkie obiekty związane z turystyką wodną szeroko rozumianą mogą być lokalizowane w takich miejscach, oznaczałoby również zgodę na realizację takich obiektów, jak np. stacje paliw, niezbędne do eksploatacji motorówek itp. Rozumienie analizowanego pojęcia nie może być więc zbyt szerokie. Obiekty służące turystyce wodnej to obiekty budowlane, bez istnienia których uprawianie turystyki wodnej nie byłoby możliwe. Funkcją tych obiektów jest zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód (por. wyroki NSA: z 13 października 2020 r., II OSK 1742/18; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1279/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 816/16; z 10 października 2017 r., II OSK 2444/16)".
Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy administracyjnej wskazuje jednak, że przedmiotowy obiekt budowlany pełni funkcję rekreacyjną. W protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 29 marca 2022 r. na terenie działki [...] w L. znajduje się spisane oświadczenie skarżącego, zgodnie z którym działka ta stanowi działkę rekreacyjną, zaś znajdując się na niej obiekty pełnią funkcję rekreacji indywidualnej. Również dokumentacja zdjęciowa załączona do ww. protokołu nie dowodzi, aby sporny obiekt służył turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W konsekwencji nie sposób uznać, że sporna przyczepa kempingowa jest obiektem budowlanym, bez istnienia którego uprawianie turystyki wodnej nie jest możliwe.
W tej sytuacji organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, o wymiarach ok. 2,30 x 5,60 m, znajdującego się na terenie działki o nr ewid.[...] w L., gm. Ś., wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia. W ocenie sądu zaskarżona decyzja jest w pełni legalna.
- 9. W ocenie Sądu – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze - przeprowadzone postępowanie nie naruszało ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury, w tym art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., bowiem decyzja wydana w sprawie oparta jest na dokładnie i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a nadto jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organy zastosowały właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretowały oraz należycie wyjaśniły w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Ponadto Kolegium dochowało zasady z art. 15 k.p.a., bowiem dokonało ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadzając kompleksową ocenę całego zebranego materiału dowodowego oraz ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ rozpatrzył przy tym wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, nie pomijając żadnego ważkiego wątku. Powyższe stanowi o prawidłowym przeprowadzeniu postępowania. Natomiast okoliczność, że ocena zgromadzonych dowodów doprowadziła organy do odmiennych wniosków od oczekiwanych przez skarżących, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie może uzasadniać zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
- 10. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.