Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], Wójt Gminy S. przyznał M. M., reprezentowanemu przez opiekuna prawnego – matkę - B. M. (skarżącą), świadczenie z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, wykonywanych przez pedagoga w ilości 8 godzin miesięcznie w okresie od 13 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r. oraz rehabilitacji fizycznej i usprawniania zaburzonych funkcji organizmu wykonywanych przez fizjoterapeutę w ilości 10 godzin miesięcznie w ww. okresie. W punkcie drugim rozstrzygnięcia organ ustalił odpłatność w wysokości 20% wartości świadczenia, tj. 222,00 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w związku z tym, iż rodzina wnioskodawcy nie spełnia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 – dalej "u.p.s."), kwotę odpłatności wyliczył zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r., Nr 189, poz. 1598 – dalej "rozporządzenie z dnia 22 września 2005 r."). Przywołał, że konieczność świadczenia usług została potwierdzona zaświadczeniem specjalisty psychiatrii dzieci i młodzieży z [...] maja 2019 r., określającym zakres zalecanych usług (terapia pedagogiczna – 3 godziny w tyg., rehabilitacja – 2 godziny w tyg., terapia psychologiczna – 2 godziny w tyg.) oraz na podstawie zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2019 r. (12 godzin miesięcznie – terapia ruchowa, 12 godzin miesięcznie – terapia behawioralna, 24 godziny w miesiącu – specjalistyczne usługi opiekuńcze, rehabilitacja psychiatryczna, 24 godzin miesięcznie – asystent osoby niepełnosprawnej). Organ wskazał, że przyznanie pomocy w zakresie, w jakim rozstrzygnięto w decyzji podyktowane było ograniczonymi możliwościami finansowymi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że przyznana pomoc w wymiarze 18 godzin miesięcznie jest niewystarczająca ze względu na stan zdrowia i specjalne potrzeby jej syna. Podniosła, że środki finansowe na specjalistyczne usługi opiekuńcze przekazywane są przez wojewodę i nie obciążają budżetu gminy, w sytuacji zaś niedoboru środków finansowych organ winien zwrócić się do wojewody o zwiększenie dotacji. Podkreśliła, że zgodnie z orzeczeniami lekarskimi jej syn wymaga ww. usług w wymiarze 72 godzin miesięcznie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Kierownik GOPS w S. składając zapotrzebowanie na środki na rok 2020 z przeznaczeniem na specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi, wnioskował o kwotę 90 000 zł, kwota przyznana zaś to tylko 42 600 zł, w związku z czym musi on miarkować potrzeby wnioskodawców, by jak największa ich liczba mogła skorzystać z pomocy (organ przywołał, że dotychczas złożono już 16 wniosków i przewidywane są kolejne, 10 wniosków zostało rozpoznanych). Z tego powodu organ odwoławczy uznał za niezasadny argument skarżącej odnośnie ilości godzin świadczonych usług i braku środków na ten cel – organ I instancji nie mógł w jego ocenie przyznać większej ilości godzin specjalistycznych usług opiekuńczych. Kolegium wyjaśniło, że nie ma podstaw do ingerowania w sposób gospodarowania środkami posiadanymi przez organ I instancji, nie ma również prawa do oceny zasadności przeznaczania środków na konkretne cele.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. M. wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 i art. 50 u.p.s., powołanego wyżej rozporządzenia (skarżąca nie wskazała przepisów tego aktu), oraz art. 7, 7a, 8 §1, 77, 80, 107 §3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ ograniczył pomoc o 75% jej wnioskowanego wymiaru, a nadto przyznał ją tylko na okres trzech miesięcy. Odnosząc się do argumentacji organu podniosła, że kwota 42 600 zł przyznana GOPS w S. od Wojewody na realizację przedmiotowych zadań jest kwotę wstępną, która podlega weryfikacji na bieżącej w trakcie trwania roku budżetowego, Wójt jest zaś zobowiązany do występowania do Wojewody o zwiększenie dotacji celowej na zadanie zlecone. Wskazała, że organ nie wykazał odmowy zwiększenia dotacji, a wydając decyzje nieuwzględniające w pełni potrzeb mieszkańców potwierdza de facto, że wstępne kwoty są wystarczające.
Podniosła też, że tak drastyczne ograniczenie przyznanych godzin specjalnych usług opiekuńczych, w stosunku do tych wnioskowanych, stanowi o pominięciu dowód w postaci zaświadczeń lekarskich i w konsekwencji o przekroczeniu granic uznania administracyjnego Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała stanowiska organów administracji publicznej, orzeczenia sądów administracyjnych, sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem decyzje organów administracji publicznej obu instancji zostały powzięte z naruszeniem przepisów prawa proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia wymiaru przyznanej pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych wykonywanych na rzecz niepełnosprawnego w stopniu znacznym syna skarżącej. Skarżąca kwestionuje ten wymiar, podnosząc, że w sposób istotny odbiega on od zaleceń wskazanych w zaświadczeniach lekarskich dołączonych do materiału dowodowego sprawy. Organ stoi zaś na stanowisku, że powyższe podyktowane jest ograniczonymi środkami budżetowymi, jakimi dysponuje na ten cel gmina.
Materialnoprawną podstawę decyzji obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 2019r. poz. 1507 ze zm.). Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę, należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 4 u.p.s. przez specjalistyczne usługi opiekuńcze należy rozumieć usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Stosownie do art. 50 ust. 2 u.p.s. specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (art. 50 ust. 5 u.p.s.).
Przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek. Decyzje w sprawie tych usług - zarówno w zakresie rozmiaru przyznanego świadczenia (ilości godzin), jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia, czy też ewentualnej odpłatności – mają jednak charakter uznaniowy. Podkreślenia wymaga, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej. Jest on zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z zasadami postępowania dowodowego wyrażonymi w art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. Decyzja uznaniowa wydana z pominięciem odniesienia się do argumentów powołanych przez stronę, z pominięciem zbadania istotnych dla sprawy okoliczności lub też z pominięciem istotnego dla rozstrzygnięcia materiału dowodowego, jest decyzją niezgodną z prawem. Poprzez właściwe uzasadnienie decyzji, spełniające wymogi z art. 107 §3 k.p.a. organ realizuje z kolei zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.
Orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.)
W sprawie bezspornym jest, że wnioskodawca (syn skarżącej) jest osobą kwalifikującą się do objęcia go pomocą społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. W zaświadczeniu lekarskim uprawniającym do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych z dnia [...] maja 2019 r. (k. 195 akt adm.), ważnym do [...] kwietnia 2020 r., lekarz specjalista psychiatrii dzieci i młodzieży zawarł wskazania: terapia pedagogiczna – 3 godziny tygodniowo, terapia rehabilitacyjna – 2 godziny tygodniowo, terapia psychologiczna – 2 godziny tygodniowo. Z kolei w zaświadczeniu uprawniającym do korzystania ze specjalistycznych usług opiekuńczych z dnia [...] września 2019 r. (k. 228 akt adm.), ważnym od [...] października 2019 r. bezterminowo, lekarz psychiatra zawarł wskazania: 12 godzin w miesiącu – rehabilitacja ruchowa, 12 godzin w miesiącu – terapia behawioralna, 24 godziny w miesiącu – specjalne usługi opiekuńcze, rehabilitacja psychiatryczna, 24 godziny miesięcznie – asystent osoby niepełnosprawnej.
Powyższe zaświadczenia są dokumentami o charakterze specjalistycznym i mają zasadnicze znaczenie w przedmiotowym postępowaniu. Lekarze danej specjalizacji w sposób precyzyjny określili sposób i wymiar przysługującej pomocy w oparciu o stwierdzone potrzeby osoby wymagającej tej pomocy. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia [...] września 2019 r., aktualnym w dacie rozstrzygania sprawy z wniosku syna skarżącej, wymaga on sumarycznie 72 godzin w specjalistycznych usług opiekuńczych w miesiącu, dostosowanych rodzajowo do jego potrzeb. Odmienne wskazania co do ilości godzin wynikają z drugiego ważnego zaświadczenia lekarskiego. Należało zatem z pewnością poddać te okoliczności dalszym wyjaśnieniom, np. zwrócić się do lekarzy o wyjaśnienie, uszczegółowienie, być może z opisem możliwości zapewnienia usług. Te działania mogłyby pozwolić uszczegółowić ogóle wskazanie lekarskie, być może doprecyzować niezbędne zdaniem lekarzy minimum usług uwzględniających indywidualne potrzeby syna skarżącej.
Zauważyć w tym miejscu należy, że zestawienie treści art. 50 ust. 4 u.p.s. (w którym mowa, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi "dostosowane" do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności) z art. 3 ust. 3 u.p.s. (stwierdzającym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy) – należy zgodzić się z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że intencją ustawodawcy nie było przyznanie osobie kwalifikującej się do specjalistycznych usług opiekuńczych jakichkolwiek usług, lecz poprzedzonych bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stany zdrowia tej osoby oraz jej sytuacji rodzinnej (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 272/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 440/10, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do zakwestionowanych decyzji Sąd stwierdził, że organy uzasadniając decyzję w zakresie ilości godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych oraz okresu ich świadczenia, drastycznie ograniczając przyznany wymiar pomocy do zaledwie 18 godzin miesięcznie, poprzestały na wskazaniu, iż rozstrzygnięcie w tym zakresie wynika z ograniczonych możliwości finansowych właściwego ośrodka pomocy społecznej. Organy w ogóle nie odniosły się do kwestii związanych z indywidualną sytuacją zdrowotną wnioskodawcy. Nie rozważyły, czy tak istotny rozdźwięk pomiędzy przedłożonym w sprawie zaświadczeniem lekarskim (jego wskazaniami) a końcowym rozstrzygnięciem organu, jest zasadny w kontekście realizacji celu, jakie winny spełniać specjalistyczne usługi opiekuńcze, oraz czy uwzględnia on szczególne potrzeby wnioskodawcy wynikające z rodzaju jego schorzenia. Poprzestanie na wyjaśnieniu, że przyznany wymiar pomocy wynoszący raptem 25% wymiaru godzinowego pomocy, wskazanego w zaświadczeniu lekarskim, jest skutkiem braku środków finansowych na realizację przedmiotowych zadań gminy w ocenie Sądu w sposób oczywisty nie spełnia wymogów wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności towarzyszący sprawie.
W konsekwencji decyzje obu instancji uznać należy za nieweryfikowalne w zakresie rozpoznania motywów co do tego, jakie racje wzięły pod uwagę ważąc z jednej strony zasady przyznawania pomocy społecznej i ograniczenia z nich wynikające, a z drugiej strony sytuacji życiowej i zdrowotnej osoby wymagającej pomocy i rozmiaru jej potrzeb. Do tego drugiego elementu – jak wynika z uzasadnień rozstrzygnięć obu instancji – organy w ogóle się nie odniosły. Poprzestały zaś na prostej konstatacji, że znaczne ograniczenie przyznanej pomocy (w stosunku do tego wskazanego w zaświadczeniu lekarskim) wynika z ograniczonych możliwości finansowych organu. Nie wyjaśniły, np. w oparciu o wyjaśnienia lekarza specjalisty, jaki – w jego ocenie – wymiar pomocy, odbiegający na niekorzyść od tego modelowego przedstawionego w zaświadczeniu, w sposób najpełniejszy realizowałby wciąż postawione cele terapeutyczne.
Sąd zauważa, że w zaświadczeniu lekarskim wyszczególniono, jaki charakter mają mieć zajęcia przyporządkowane konkretnym wymiarom godzinowym. Zestawienie tego z rozstrzygnięciem organu I instancji, utrzymanym następnie decyzją zaskarżoną (przyznanie określonej liczby godzin opieki pedagoga oraz fizjoterapeuty) również budzi wątpliwości w zakresie tego, jakimi przesłankami kierował się organ, nieuwzględniając np. zalecanych zajęć rehabilitacji psychiatrycznej.
Powyższe rozważania odnoszą się także do określenia przez organy ograniczonego (raptem trzymiesięcznego) okresu przyznanej pomocy.
Podjęte w ramach uznania administracyjnego decyzje zostały zatem wydane bez rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności, a więc w sposób naruszający art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 §3 k.p.a.
Niezależnie od powyższe wskazać należy, że - wbrew zarzutom skarżącej - organ był uprawniony przy wydawaniu decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, uwzględnić swoje możliwości finansowe. Pozwalał na to uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie wnioskowanego świadczenia oraz okoliczność, że zgodnie z zasadami ogólnymi ustawy o pomocy społecznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej, a taką jest sprawa o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, decyzje organów pomocowych determinują m.in. możliwości pomocy społecznej (przytoczony już wcześniej art. 3 ust. 4 u.p.s.). Z okoliczności, że świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych, realizowanych przez gminę ze środków które zapewnia budżet państwa, nie można wywodzić, że organ pomocowy w zakresie rozdysponowania tych świadczeń nie podlega ograniczeniom finansowym.
Nie jest przede wszystkim tak, że wnioskodawcy uprawnieni są do otrzymania wnioskowanej pomocy w pełnym zalecanym zakresie w każdych okolicznościach budżetowych gminy, tej zaś rzeczą pozostaje bezwzględne wygospodarowanie pełni środków na to zadanie. O ile zadaniem organu pomocowego jest dokonanie rozeznania potrzeb dotyczących omawianych świadczeń na terenie gminy i podjęcie przewidzianych prawem zadań w celu uzyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania, to w sytuacji przekazania środków nieodpowiadających tym potrzebom, organ musi rozdysponować w sposób jak najefektywniejszy to, co otrzymał. Organy obu instancji wskazały w tym zakresie, że z wnioskowanych na rok 2020 - 90 000 zł (a więc kwoty wynikającej z rozeznania potrzeb gminy) Wojewoda przekazał na realizację przedmiotowego zadania kwotę ponad dwa razy mniejszą (42 600 zł) i to z tej sumy organ pomocowy może ostatecznie czerpać. Niemniej jednak, jak wykazano, był on także zobowiązany do rozważenia sytuacji i potrzeb osoby wymagającej pomocy, czego nie uczynił.
Zauważyć też należy, że wbrew poglądowi skarżącej, nie działa tutaj prosty mechanizm zgłoszenia większych potrzeb finansowych do Wojewody i pozyskaniu w ten sposób brakującej ich części, choć rzeczywiście zgodzić się należy, że organ nie wykazał, by podjął przewidziane prawem działania w celu pozyskania dodatkowych środków na realizację przedmiotowego zadania zleconego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 529/18, dostępny jw.). Organ odwoławczy w treści uzasadnienia decyzji przywołał, że plan budżetu GOPS w S. na rok 2020 w zakresie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi "został ustalony decyzją Wojewody [...] na kwotę 42 600 zł". Nie wiadomo, czy decyzja ta była kwestionowana przez organ I instancji z racji na potrzeby gminy przekraczające przyznane środki, ani czy po jej uprawomocnieniu organ zwracał się do Wojewody o ich zwiększenie. Kwestia ta nie była jednak decydująca dla oceny prawidłowości decyzji obu instancji. Wada dyskwalifikująca te decyzje wykazana została na początku.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W przypadku nadal istniejącej konieczności ograniczenia zakresu przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych względem ich wymiaru wskazanych w zaświadczeniu lekarskim, organ wyjaśni i rozważy, które ze zgłaszanych przez wnioskodawcę usług winny być realizowane w pierwszej kolejności i w jakim rozmiarze – tak, aby można mówić o jak najpełniejszym dopasowaniu, choćby w minimalnym do uzyskania rozmiarze, przyznanych usług do stanu zdrowia osoby potrzebującej (art. 50 ust. 4 u.p.s.) oraz o przyznaniu (ograniczonych) usług do konkretnych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.)