Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezydent M. T. (z upoważnienia którego działał pracownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T.) odmówił przyznania dla syna skarżącej A. O. – L. O., pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 7 godzin tygodniowo. Jednocześnie Prezydent przyznał dla syna skarżącej - L. O. pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych (pedagog, logopeda, psycholog), w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] grudnia 2020 r. w wymiarze 3 godzin tygodniowo; Prezydent także zwolnił z odpłatności za pełnione usługi oraz wskazał, że usługi będą pełnione w miejscu zamieszkania skarżącej.
W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.s."). Organ ustalił, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem i dwoma synami oraz że syn skarżącej Leon ma ustalone orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
Organ stwierdził, że z wywiadu środowiskowego i załączonych dokumentów wynika, że przyznanie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych jest uzasadnione.
Prezydent wskazał, że art. 3 ust. 4 u.p.s. wprowadza zasadę ogólną, według której potrzeby osób i rodzin korzystających z potrzeb pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonać stosownego rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.
Organ podniósł również, że świadczenia z pomocy społecznej mają charakter fakultatywny, a ich rozmiar i forma dostosowane są do okoliczności uzasadniających jej przyznanie, jak również aktualnych możliwości organu pomocy. Nakłady na pomoc społeczną pochodzą ze środków publicznych, są zmienne i w istocie zależą od takich czynników jak ogólna kondycja gospodarcza państwa, czy też liczba osób ubiegających się o wsparcie. Organ pomocy społecznej nie może dać więcej niż posiada.
Prezydent wskazał, że na rok 2020 Ośrodek otrzymał budżet na specjalistyczne usługi opiekuńcze w wysokości [...] zł, co pozwoli objąć pomocą w tej formie 54 środowiska w związku z czym przyznanie usług w większym wymiarze jest niemożliwe.
W odwołaniu skarżąca podniosła, że zgodnie z zaświadczeniem lekarza specjalisty potrzebne jest zapewnienie dziecku specjalistycznych usług opiekuńczych w ilości 10 godzin tygodniowo. Organ drastycznie ograniczył tą ilość do 3 godzin na tydzień, w sytuacji kiedy w poprzednio wydanej decyzji organ przyznał 6 godzin usług na tydzień.
Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi są zadaniem zleconym gminie, a więc zgodnie z ust. 2 środki na te zadanie zapewnia budżet państwa. Zaniechanie odpowiedniego wnioskowania o środki finansowe na zadanie zlecone przez organ I instancji nie może powodować ograniczenia udzielania odpowiedniej pomocy osobom niepełnosprawnym.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta.
Kolegium podniosło, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z [...] października 2019 r. wydane przez lekarza specjalistę psychiatrii dzieci i młodzieży, zgodnie z którym synowi skarżącej konieczne jest zapewnienie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 10 godzin tygodniowo.
Kolegium zwróciło uwagę, że jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, na podstawie rozpoznania klinicznego, oceny sytuacji materialnej, rodzinnej i indywidualnej dokonanych w toku postępowania administracyjnego oraz na podstawie wywiadu środowiskowego organ I instancji uznał, że należy objąć specjalistycznymi usługami opiekuńczymi syna skarżącej i przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze w ilości 3 godzin tygodniowo.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej przyznania usług w mniejszej ilości niż zalecana przez lekarza Kolegium zauważyło, że istota pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych sprowadza się do możliwości (a nie obowiązku) przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony, tj. osobom, które wymagają pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy udzielić.
Kolegium podniosło także, że przyznanie pomocy w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby wnioskodawców oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga wyjątkowych okoliczności, zaś ustalenie jej wymiaru wymaga uwzględnienia także uzasadnionych potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego w każdej ze spraw organ pomocy społecznej rozważa sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc, jej stan zdrowia i na tej podstawie ustala zakres niezbędnych dla niej usług opiekuńczych, biorąc pod uwagę możliwości świadczenia ww. pomocy przez ośrodek pomocy społecznej oraz potrzeby innych osób znajdujących się w sytuacji o której mowa w art. 50 ust. 1 i 2 u.p.s.
Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie synowi skarżącej przyznano pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych. Ustalając ich zakres i rozmiar oceniono z jednej strony zasadność zgłoszonego żądania pod kątem zaistnienia przesłanek określonych w art. 50 u.p.s., a z drugiej strony możliwości finansowej i organizacyjne Ośrodka Pomocy Społecznej.
Kolegium podniosło, że pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób o nią się ubiegających, jak również udzielać wszelkich świadczeń w oczekiwanych i wnioskowanych przez te osoby rozmiarach. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych powoduje, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny.
W skardze do sądu A. O. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj. art. 18 ust. 1 pkt 3, ust. 2, art. 50 u.p.s., rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, art. 7, 71, 8 § 1, 77, 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwanego w skrócie "k.p.a.").
Skarżąca podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko podkreśliła, że jedynym czynnikiem ograniczenia przyznanej pomocy, wskazanym przez organ są ograniczone środki finansowej. Skarżąca podniosła jednakże, że zapewnienie środków finansowych nie jest obowiązkiem gminy, ale budżetu państwa. Zadaniem gminy jest prowadzenie postępowań administracyjnych w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz zgłaszanie potrzeb do Urzędu Wojewódzkiego w zakresie finansowania. W tym względzie Skarżąca powołała się na treść art. 49 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, z których jej zdaniem wynika, że budżet państwa zapewnia pełne i terminowe wykonywanie zadań zleconych – do których należy przyznawania przedmiotowych świadczeń.
Skarżąca zwróciła uwagę, że wskazana w decyzji kwota dotacji jest kwotą planu budżetowego, natomiast w trakcie roku organ I instancji jest obowiązany wnioskować do Urzędu Wojewódzkiego o zwiększenie dotacji celowej na podstawie realnych potrzeb mieszkańców danej gminy. Dokument odmawiający zwiększenia środków mógłby stanowić podstawę roszczenia w postępowaniu sądowym, o którym mowa w art. 49 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Skarżąca wskazała na otrzymane od Wojewody pismo z [...] marca 2020 r. (załączone do skargi) w którym wskazano, że budżet M. T. z przeznaczeniem na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych w 2019 r. wynosił [...] zł, a wstępny limit ustalony na 2020 r. winien zabezpieczyć potrzeby finansowe na I półrocze 2020 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z art. 50 ust. 2 u.p.s., usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s).
Natomiast ich rodzaje świadczone dla osób z zaburzeniami psychicznymi, kwalifikacje osób świadczących takie usługi, zasady i tryb ustalania i pobierania opłat za te usługi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rozporządzenie 22 września 2005 r. (art. 50 ust. 7 ups). Przyznanie ww. usług następuje w formie decyzji administracyjnej, w której określa się zakres, okres i miejsce ich świadczenia (art. 50 ust. 5 u.p.s). Z przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3 u.p.s. wynika zaś, że organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez gminę. Środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa (art. 18 ust. 2 u.p.s.).
Decyzja w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych wydawana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, wyboru jednego spośród kilku jego wariantów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ działając w ramach uznania administracyjnego jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ administracyjny zatem, w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i utrwalić w aktach wyniki jego badania (art. 7 k.p.a.), poczynić ustaleń na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.).
W ten sposób przeprowadzona analiza okoliczności sprawy stanowi podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji o charakterze uznaniowym. Natomiast niezgodna z prawem jest decyzja uznaniowa naruszające wskazane reguły postępowania administracyjnego, co ma miejsce m.in. gdy organ pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, nie odniesie się do istotnych dla sprawy okoliczności czy też pominie istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.
Odnosząc poczynione uwagi do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych było ustalenie, czy i jakiego rodzaju usługi w danym przypadku są niezbędne, ustalenie zakresu tych usług oraz miejsca i okresu ich świadczenia. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy uzasadniając decyzję w zakresie ilości godzin przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych oraz okresu ich świadczenia, ograniczyły się w istocie wyłącznie do wskazania, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wynika z ograniczonych możliwości finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie.
Zauważyć należy, że organy nie wykazały tych ograniczonych możliwości finansowych żadnym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy, a jedynie się na tą okoliczność powołały. W sprawie skarżąca wnioskowała o przyznanie na syna specjalistycznych usług opiekuńczych w liczbie 10 godzin tygodniowo od stycznia 2020 r. Taki wymiar koniecznych usług opiekuńczych wskazuje także zaświadczenie lekarskie przedłożone przez skarżącą Organy natomiast przyznały wnioskowane świadczenie jedynie w wymiarze 3 godzin tygodniowo. Powołanie się w takich okolicznościach jedynie na ograniczone możliwości finansowe, przy tak dużym - w stosunku do złożonego wniosku - ograniczeniu ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych nie pozwala na uznanie rozstrzygnięć organów za należyte uzasadnione w kwestionowanym skargą zakresie. Charakter specjalistycznych usług opiekuńczych, jako świadczenia przyznawanego dla osób mających szczególne potrzeby wynikające z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, a także okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim stwierdzone w przedłożonym zaświadczeniu lekarskim potrzeby dziecka wymagały rozważenia i uzasadnienia rozstrzygnięcia w taki sposób, aby nie można zarzucić mu dowolności, a więc z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Tak znaczne ograniczenie ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych i okresu ich świadczenia, wymagało rozważenia również sytuacji życiowej i zdrowotnej osoby wymagającej pomocy i rozmiaru jej potrzeb oraz dokonania w tym świetle oceny czy wymiar przyznanych usług pozwoli w przypadku syna skarżącej na realizację celu, jakie winny spełniać specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz czy uwzględnia on szczególne potrzeby dziecka skarżącej wynikające z rodzaju jego schorzenia. Te okoliczności nie zostały jednak w sprawie w ogóle wyjaśnione, organy obu instancji poprzestały jedynie na ogólnych stwierdzeniach, że w sprawie przeprowadzono wywiad środowiskowy i zgromadzono dokumenty.
Oznacza to, że podjęta w ramach uznania administracyjnego decyzja została wydana bez rozważenia istotnych dla sprawy okoliczności, a więc w sposób istotnie naruszający art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa.
Odnośnie kwestii ograniczeń finansowych należy wskazać, że organ był uprawniony przy wydawaniu decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, uwzględnić swoje możliwości finansowe. Pozwalał na to uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie wnioskowanego świadczenia oraz okoliczność, że zgodnie z zasadami ogólnymi ustawy o pomocy społecznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej, a taką jest sprawa o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, decyzje organów pomocowych determinują m.in. możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Z okoliczności, że świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi należy do zadań zleconych, realizowanych przez gminę ze środków które zapewnia budżet państwa nie można wywodzić, że organ pomocowy w zakresie rozdysponowania tych świadczeń nie podlega ograniczeniom finansowym.
Tym samym, zdaniem Sądu, organ podejmując decyzję w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, mógł wziąć pod uwagę swoje możliwości finansowe oraz potrzeby innych. Niemniej jednak był on także zobowiązany do rozważenia sytuacji i potrzeb osoby wymagającej pomocy, czego nie uczynił. Powyższe oznacza również, że organ powinien odnieść się do zarzutów strony skarżącej odnośnie możliwości podjęcia przez organ pomocowy przewidzianych prawem działań w celu pozyskania z budżetu państwa środków finansowych na realizację zleconego zadania.
Organ I instancji wskazał jedynie na środki finansowe, którymi obecnie dysponuje (421.200 zł) oraz przewidywaną ilość "środowisk" (54), które dzięki takiej kwocie mogą zostać objęte pomocą. Zestawienie tych dwóch liczb niczego nie wyjaśnia. Nie wiadomo, czy wszystkie "środowiska" potrzebują pomocy w tym samym rozmiarze co dziecko skarżącej, czy potrzebują ją też w tym samym okresie. Zważywszy, że – co jest powszechnie wiadome - organ pomocy społecznej działa od lat, niewątpliwie dysponuje informacjami z roku ubiegłego i lat wcześniejszych odnośnie ilości "środowisk" w danym roku objętych pomocą i chociażby przeciętnej rocznej kwoty wydatkowej na jedno "środowisko", które może wskazać na poparcie swojej tezy, że mając na względzie wszystkich obecnie potrzebujących nie jest możliwe przyznanie tej konkretnej osobie potrzebującej większej kwoty. Słusznie także skarżąca wskazuje na sposób finansowania przedmiotowych świadczeń.
Skoro bowiem są one finansowane jako zadania zlecone z budżetu państwa – to przy ograniczaniu rozmiaru przyznawanych świadczeń ze względu na ograniczenia finansowej istotna jest informacja odnośnie tego, czy w danym roku nie jest już możliwe zwiększenie finansowania ze strony budżetu państwa, co wymaga uwzględnienia w rozstrzygnięciach wydawanych przez organ pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie ani nie wskazano na żadne takie informacje ani nie poparto ich żadnym dokumentem. Twierdzenia organ odnośnie ograniczonych możliwości finansowych są zatem nie tylko ogólnikowe, ale też gołosłowne. Brak argumentacji organu nie pozwala także na rozeznanie jakimi zasadami – w obliczu ograniczonych środków finansowych – kieruje się organ przyznając świadczenia.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie wyjaśniły i rozważyły istotnych okoliczności sprawy oraz nie odniosły się do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącej, przez co naruszyły istotnie przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa zw. z art. 11 i art. 107 § 3 kpa, przekraczając tym samym granice uznania administracyjnego. Ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie pozwala na w istocie na poznanie motywów rozstrzygnięcia organu, a tym samym na jego kontrolę przez sąd administracyjny. Tylko wyczerpujące ustalenie i rozważenie wskazanych w uzasadnieniu wyroku okoliczności pozwoli wydać prawidłowe rozstrzygniecie w ramach uznania administracyjnego i uniknąć zarzutu, że organ działa w sposób dowolny, pozbawiony racjonalnych przesłanek.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd orzekł jak sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.