Uzasadnienie
Prezydent Miasta decyzja z dnia [...] listopada 2016 r., nr [....], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 54, art. 55, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 ust. 2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), zwanej dalej: "upzp" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "kpa.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku usługowego - zakład usług pogrzebowych (po rozbiórce istniejącego budynku), na działkach nr: [...],[...],[...],[...] w obrębie nr [...], położonych przy ul. P. w G. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że Zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponownie (ponownie rozpoznając sprawę) ustalono granice obszaru analizowanego.
Przyjęto do analizy teren o promieniu trzech frontów przedmiotowej działki. Taki obszar ustalono uznając zasadę "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust.l pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie ze wskazówkami S.K.O. w T. poszerzono obszar analizowany o działki po przeciwnej stronie ul. P. i określono szczegółowo rodzaj i miejsca prowadzonej działalności w całym obszarze analizowanym. Po dokonaniu kolejnej analizy uznano, że planowana inwestycja (zakład usług pogrzebowych) biorąc pod uwagę położenie przedmiotowych działek między drogą powiatową (ul. P.) a K. T., przy znacznych odległościach od najbliższych zabudowań; nie narusza chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Pan M. K. -współwłaściciel sąsiedniej nieruchomości zarzucając brak spełnienia warunku określonego w pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czyli naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa a także naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu a także norm procesowych dotyczących postępowania administracyjnego poprzez nierzetelne zebranie materiału dowodowego.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy powyższe rozstrzygniecie oparł o następujące ustalenia i rozważania:
Inwestor - uczestniczka postępowania, D. G. zwróciła się wnioskiem złożonym [...] kwietnia 2016 r. do Prezydenta o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku na działalność gospodarczą (usługi pogrzebowe) na działkach nr [...], nr [...], nr [...]oraz nr [...]położonych w G. przy ul. P. Do wniosku dołączono wymagane dokumenty i decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] Prezydent stalił warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji.
Odwołanie od tej decyzji złożyli współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości J. S. oraz Ł. K. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 roku znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność uzupełnienia analizy i jej wyników. Po uzupełnieniu materiału dowodowego o analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent wydał przedmiotową, pierwszoinstancyjną decyzję decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.
Z powtórnej analizy wynika, że nieruchomości znajdujące się w sąsiedztwie działek nr [...]; nr [...]; nr [...] i nr [...] położonych w G. przy ul. P. zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co pozwoliło na określenie warunków kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie istnieje zatem "dobre sąsiedztwo", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, pozwalające na określenie warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.
W niniejszej sprawie spełnione są pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy tj. teren posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Organ pierwszej instancji nie mógł więc odmówić ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.
Regulacja art. 6 upzp, nie pozwala na restrykcyjną wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie przy obowiązującej zasadzie dobrego sąsiedztwa nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady. W orzecznictwie przyjmuje się, że jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzącą z nią w kolizji (wyr. NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1356/14 i powołane w tym wyroku orzeczenia NSA). Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie". W zaskarżonej decyzji wskazuje się na takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa albowiem w analizowanym obszarze znajdują się obiekty pełniące funkcję usługowe związane czy też towarzyszące dominującej funkcji zabudowy mieszkaniowej.
Nowo wprowadzona funkcja usług pogrzebowych będzie współistnieć z istniejącą zabudową. Wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja, tych wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego - por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 roku sygn.. akt. II OSK 1931/14.
W skardze złożonej do Sądu przez M. K., domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1/ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygniecie, 21 naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu decyzji do faktów mających zasadnicze znaczenie dla sprawy, a podniesionych w odwołaniu.
Skarżący zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
3/ art. 61 ust.1 pkt. 1 upzp, poprzez uznanie za zgodne z "zasada dobrego sąsiedztwa" wybudowanie domu pogrzebowego związanego z przechowywaniem zwłok, ruchem klientów na terenie zakładu, obok budynku mieszkalnego i zakładu cukierniczego;
4/ art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez uznanie, że przedmiotowe zagospodarowanie terenu nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania, jak i prawa materialnego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.
Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprawie sprowadza się do oceny, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki opisane w art. 61 ust. 1 upzp. Jedynie bowiem łączne spełnienie wszystkich opisanych tam przesłanek uprawnia organ do uwzględnienia wniosku strony i ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący zasadnie podnosił, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczy to przede wszystkim zarzutu braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nieustalenia wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno opierać się rozstrzygnięcie zagadnienia, czy została spełniona pierwsza z przesłanek tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wymieniona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Spór w niniejszej sprawie zawęził się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy nowo wprowadzona funkcja usług pogrzebowych realizowana w nowoprojektowanym budynku, będzie współistnieć z istniejącą zabudową.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że z utrwalonych poglądów prawnych, wynika, że warunek "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która wszelkie wątpliwości w tym zakresie nakazuje rozstrzygać na rzecz uprawnień inwestora tak by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2611/11 dostępny na https//cbois.nsa.gov.pl oraz A. Despot-Mładanowicz [w] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. A. Plucińskiej - Filipowicz i M. Wierzbowskiego s. 471-472). Także zgodzić się należy z poglądem, że warunek kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu powielania czy powtarzania tylko jednego rodzaju funkcji na danym obszarze, lecz wskazuje na możliwość uzupełniania funkcji już występującej nową funkcją nie kolidującą z dotychczasową (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11).
Jednakże organy swoją uwagę skoncentrowały wyłącznie na rodzaju zadeklarowanej przez inwestora działalności gospodarczej, bez uwzględnienia, że w jej skład mogą wchodzić usługi o różnym charakterze, w tym o różnym stopniu oddziaływania i uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich.
Organy nie poczyniły ustaleń na czym będzie polegały zadeklarowane usługi pogrzebowe, przyjmując w decyzji udzielającej warunków zabudowy, że chodzi jedynie o budowę budynku usługowego - zakładu usług pogrzebowych. Tymczasem, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, planowana działalność polegać będzie na przechowywaniu zmarłych oraz na przygotowaniu ich do pogrzebu. Ten rodzaj działalności w jakikolwiek sposób nie zalazł wyrazu, ani w decyzjach organów obu instancji, ani w analizie tekstowej, poprzedzającej wydanie decyzji. W ww. analizie stwierdzono natomiast, że na działce wchodzącej w skład obszaru analizowanego (nr [...]), prowadzone są usługi pogrzebowe, lecz okoliczność ta nie była przedmiotem jakichkolwiek rozważań ani ustaleń, w tym jakiego rodzaju usługi występują na ww. działce.
Biorąc więc pod uwagę specyfikę planowanej działalności, a więc przechowywanie ciał zmarłych osób, należało rozważyć, czy warunek kontynuacji funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, będzie spełniony. Tymczasem właśnie owa specyfika usług, jakie inwestor zamierza prowadzić na terenie objętym wnioskiem powinna skłonić organy do wnikliwszego zbadania funkcji, jaką ma pełnić planowana inwestycja.
Jak wynika z analizy urbanistycznej na obszarze poddanym analizie dominującą funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu jest zabudowa mieszkaniowa, którą uzupełnia zabudowa usługowa w postaci usług pogrzebowych (o nieustalonej specyfice), warsztatów samochodowych i usług medycznych. Tymczasem nie można uznać, że funkcja projektowanej zabudowy jako pomieszczenia do przechowywania zwłok ludzkich, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stanowi kontynuację funkcji terenu i jego zabudowy na obszarze poddanym analizie.
Przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie właśnie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, jak uczyniono to w rozpoznawanej sprawie, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo różny. W przypadku przedsiębiorstwa pogrzebowego spektrum usług może bowiem obejmować zarówno sprzedaż rekwizytów funeralnych, przygotowanie wieńców, druk nekrologów, wynajem karawanów, organizację uroczystości pogrzebowych czy spotkań rodzinnych im towarzyszących, jak również przewóz zwłok, ich przechowywanie, balsamowanie czy nawet kremację.
Nie ulega wątpliwości, że każda z tych usług w odmienny sposób koegzystuje z funkcją mieszkaniową. O ile działalność biurowa związana z organizacją pogrzebów czy produkcja trumien nie są uciążliwe dla funkcji mieszkaniowej występującej w sąsiedztwie, to już przechowywanie zwłok do momentu pogrzebu i organizowanie w tym okresie spotkań rodzinnych może stwarzać pewne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących związane chociażby przykładowo z większą ilością osób odwiedzających i w innym charakterze, nie wspominając już o ich odczuciach emocjonalnych.
Przyjmując bowiem tok rozumowania organów, należałoby dojść do wniosku, że w świetle zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, każdy rodzaj usług uzupełnia funkcję mieszkaniową.
Należy też zwrócić uwagę na okoliczność, że kwestię przechowywania ludzkich zwłok regulują przepisy odrębne tj. ustawa z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. 2017.912) oraz wydane do niej rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie postępowania ze zwłokami i szczątkami ludzkimi (Dz.U.2001, Nr153, poz. 1783). Przepisy te wprost określają miejsca oraz regulują sposób przechowywania ludzkich zwłok. Z art.5 ust.2 pkt 1 ustawy o cmentarzach, wprost wynika, że na każdym cmentarzu powinien być dom przedpogrzebowy lub kostnica, które służą do składania ciał osób zmarłych do czasu ich pochowania.
Natomiast w miejscowościach, w których znajdują się domy przedpogrzebowe lub kostnice, składanie zwłok w budynkach kościołów i innych związków wyznaniowych, położonych poza cmentarzem, jest dozwolone tylko na okres poprzedzający pogrzeb (§ 3 ust.2 przywołanego rozporządzenia).
Skoro zatem w wymienionych regulacjach przewidziany został sposób i miejsce przechowywania zwłok oznacza to, że w innych miejscach prowadzenie tego typu działalności jest niedopuszczalne. Należy także wskazać, że z art. 9 ust.5 ustawy o cmentarzach wprost wynika, że od chwili zgonu aż do pochowania zwłoki powinny być przechowane w taki sposób, aby nie mogły powodować szkodliwego wpływu na otoczenie. I to minister właściwy do spraw zdrowia określa w drodze rozporządzenia, sposób przechowywania zwłok i szczątków, uwzględniając: 1) wymagania sanitarne, jakim powinna odpowiadać powierzchnia grzebalna cmentarza;
- 2) wymagania sanitarne, jakim powinny odpowiadać dom przedpogrzebowy lub kostnica na terenie cmentarza;
- 3) warunki i sposób przechowywania zwłok i szczątków;
- 4) warunki sanitarne przeprowadzania ekshumacji - mając na uwadze zapewnienie poszanowania zwłok i szczątków oraz bezpieczeństwo sanitarne art.9 ust.6 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn.. akt II OSK 2734/15 oraz wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn.. akt II OSK 390/16).
Uwzględniając więc powyższe, należało zgodzić się ze skarżącym, że organy naruszyły wskazane wyżej przepisy postępowania nie wyjaśniając jaką konkretnie działalność będzie obejmowało prowadzenie zakładu pogrzebowego, a w tym, czy w jej ramach będą przechowywane zwłoki ludzkie oraz należało też zaaprobować stanowisko skarżącego, że działalność polegająca na przechowywaniu zwłok ludzkich w ramach prowadzenia zakładu pogrzebowego objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie będzie spełniać wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.
Z powyższych względów, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegały uchyleniu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej wskazania.
W konsekwencji powyższego na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podst. art. 200, w zw. z art. 205 p.p.s.a.