Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpoznaniu sprawy z odwołania W. G. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] lutego 2022 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 615, dalej powoływana jako uśr) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz Miasta A. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na męża. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie jest spełniona przesłanka określona przepisem art. 17 ust. 1b uśr, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym tym przepisem. Ponadto organ, powołując się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr, wywiódł, że przepis ten wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim.
W ocenie organu Skarżąca nie spełnia także przesłanki wynikającej z treści art. 17 ust. 5 pkt 1a uśr wobec jej uprawnienia do emerytury. Organ podniósł także, że w sytuacji Skarżącej nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki a koniecznością rezygnacji z zatrudnienia. W tych okolicznościach Burmistrz uznał, że Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od ww. decyzji Skarżąca wyjaśniła, że ani pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki, ani jej uprawnienie do emerytury nie stanowią negatywnych przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na poparcie prezentowanego stanowiska Skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowo-administracyjne w tym zakresie. Wyjaśniła, że z uwagi na status emeryta i na warunki zdrowotne nie udało jej się znaleźć zatrudnienia, przy czym w jej ocenie organ, ustalając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może dowolnie ustalać zakresu koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną wobec legitymowania się tej osoby znacznym stopniem niepełnosprawności i wymogu stałej i długotrwałej opieki w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Końcowo Skarżąca zarzuciła, że organ nie poinformował jej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie, wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto, po myśli art. 17 ust. 1b uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z przedłożonego orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w A. z [...].11.2018 r. wynika, mąż Skarżącej, urodzony [...]1961 r., legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności od 1.11.2018 r. do 30.11.2021r., przy czym nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność.
Organ I instancji, odmawiając Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, przyjął, że nie spełnia ona warunków wynikających z następujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych:
art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 2 pkt 2a, art. 17 ust. 5 pkt 1a, art. 17 ust. 1.
Ad.
1. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13, orzeczono, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 26.11.2019 r., II SA/Rz 1090/19). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b uśr zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 uśr, która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.07.2020 r., II SA/Bd 364/20, wyrok WSA w Gdańsku z 2.07.2020 r., III SA/Gd 436/20, z 25.06.2020 r., III SA/Gd 519/20). Tym samym argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Ad.
2. Skarżonym orzeczeniem organ I instancji odmówił wnioskowanego świadczenia, przyjmując, że wobec pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr. Podnieść należy, że z przywołanych przepisów wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne, mające na celu częściowe zrekompensowanie uszczerbku w budżecie osoby rezygnującej z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jest adresowane przede wszystkim do osób, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. W myśl art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis art. 129 k.r.o. stanowi natomiast, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Analogiczne powinności w stosunku do małżonków przewidują przepisy art. 23 i 27 k.r.o. Z przepisów tych wynika, że małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności, współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 23 k.r.o.) oraz są zobowiązani, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, do przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny (art. 27 k.r.o.). Pomimo tego, że kodeks rodzinny i opiekuńczy nie nazywa wprost wyżej opisanych powinności obowiązkiem alimentacyjnym pomiędzy małżonkami, to wynikający z przepisów art. 23 i 27 k.r.o. obowiązek wzajemnej pomocy małżonków, w tym obowiązek łożenia na utrzymanie współmałżonka, uzasadnia uwzględnienie tych przepisów przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, obok przepisów art. 128 i 129 k.r.o. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Literalne odczytywanie cyt. przepisu może być podstawą do stwierdzenia, że w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 uśr, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 29.09.2010 r., II SA/Bd 774/10). Ze względu na utrwaloną linię orzecznictwa sądów administracyjnych prezentującą stanowisko jak wyżej - dokonując nowelizacji przepisów m.in. art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2a - ustawodawca podkreślił, że osobą nie posiadającą legitymacji do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne jest ten z kręgu wymienionych tam podmiotów, kto ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności a z wnioskiem o rzeczone świadczenie można wystąpić w związku z opieką nad osobą, której małżonek posiada znaczny stopień niepełnosprawności. Przy interpretacji ust. 5 pkt 2a art. 17 uśr nie można jednak pomijać treści ust. 1 pkt 2 tego artykułu, który, jak wcześniej wskazano, wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Bezspornie małżonek należy do tego kręgu, a więc co do zasady jest uprawnionym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika to jednoznacznie także z treści art. 130 k.r.o. według reguły a maiori ad minus. Zatem skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa (cyt. powyżej art. 27 k.r.o.). Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a uśr dotyczy zaś sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki stara się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1, ale nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Tym samym przepis ust. 5 pkt 2a tego artykułu nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy z przedmiotowym wnioskiem występuje właśnie sam małżonek (por. wyrok WSA w Olsztynie, II SA/Ol 456/11).
Ad.
3. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (...). Normy zawarte w cyt. przepisie nie budzą wątpliwości. Osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego - a taką jest Skarżąca - nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do renty możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS czy też w z KRUS, jak w omawianej sprawie, i z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury, renty powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata (tak m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z 22.05.2019 r., IV SA/Wr 105/19). Ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 uśr nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem rentowym a świadczeniem pielęgnacyjnym. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem rentowym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest prawem nabytym (mimo nawet czasowego wstrzymania jej wypłaty), co, jak wyżej wskazano, skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium nie podzieliło poglądu pojawiającego się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym co do możliwości zawieszenia prawa do emerytury i możliwości w takiej sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ad.
4. Stosownie do art. 17 ust. 1 uśr warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób rezygnujących z pracy zawodowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań Państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Konieczność sprawowania opieki musi zatem wiązać się z utratą uzyskiwanych dochodów. Takie rozwiązanie nie budzi zastrzeżeń, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej zawodowo wychodzącej z rynku pracy oraz ponoszącej zwiększone wydatki na opiekę nad niepełnosprawnym. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Nabycie prawa do emerytury może być utożsamiane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jedynie w takiej sytuacji, gdy osoba, która ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce innego świadczenia, nabyła prawo do tego świadczenia w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W takiej sytuacji nabycie prawa do emerytury może być utożsamiane z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Natomiast nabycie emerytury wyłącznie w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego nie uprawnia do ubiegania się o oświadczenie pielęgnacyjne, bowiem brak jest w takiej sytuacji związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie Skarżąca nabyła prawo do emerytury w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Zatem świadczenie to nie zostało przyznane w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W niniejszej sprawie konieczność sprawowania opieki nie wiązała się w żaden sposób z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc z utratą uzyskiwanych przez Skarżącą dochodów. Nie ma zatem w tym przypadku miejsca potrzeba rekompensaty przez Państwo utraconych przez Skarżącą dochodów. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawowa przesłanka uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy z zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 uśr, to stwierdzić należy, że skarżącej nie przysługuje prawo do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Skarżącej będącej w wieku 64 lat, a więc wieku poprodukcyjnym, nie można uznać, że nie może ona podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zwrócenia uwagi wymaga, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych sama nie definiuje zdolności do zatrudnienia, to zasadnym jest w takiej sytuacji sięgnięcie do regulacji zawartych w innych aktach prawnych, w tym w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 ze zm.). Zawarte w nich uregulowania - odpowiednio art. 6 pkt 7 oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. b - przesądzają wyraźnie, że wiek stanowi samodzielną przesłankę oceny zdolności do podjęcia zatrudnienia. Należy jeszcze wskazać na ustawę z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), której art. 24 ust. 1 prawo do emerytury wiąże z osiągnięciem określonego wieku. Nielogicznym byłoby w takiej sytuacji przyjmowanie, że na gruncie tych powołanych aktów ta sama osoba będzie albo niezdolna do zatrudnienia z uwagi na jej wiek, albo przeciwnie - mogąca potencjalnie podjąć zatrudnienie. Uwzględniając powyższe, należało uznać, że wiek Skarżącej należy postrzegać jako okoliczność wykluczającą zdolność do wykonywania pracy zarobkowej, zatem nie można przyjąć spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub też jego niepodejmowania w celu sprawowania opieki nad mężem. Skarżącą trudno traktować jako osobę, która realnie mogłaby podjąć zatrudnienie, dlatego sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji mężem nie jest wystarczający do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu sama Skarżąca podaje, że ze względu na status emeryta i stan zdrowia nie udało jej się znaleźć pracy. Zatem nie można przyjąć, że z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad mężem nie może podjąć zatrudnienia. Stanowi to, że nie zachodzi wymagany warunek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o którym mowa w art. 17 ust. 1 uśr.
Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, wskazując, że na gruncie obowiązującego orzecznictwa sądów administracyjnych spełnia łącznie wszystkie ustawowe warunki do ustalenia na jej rzecz wnioskowanego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga była zasadna. Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) wykazała, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu.
Istota sporu w sprawie, w następstwie decyzji SKO, sprowadza się do oceny, czy dopuszczalna była odmowa przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 17 ust. 1 uśr. Odnośnie natomiast wskazanych przez organ I instancji dodatkowych przesłanek odmowy przyznania przedmiotowego świadczenia, opartych o treść art. 17 ust. 1b uśr oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, SKO wskazało na brak podstaw do ich zastosowania w sprawie, przedstawiając w tym zakresie szczegółową i opartą o utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych argumentację. Sąd w całości podziela ocenę SKO co do bezpodstawności zastosowania w sprawie przez organ I instancji przesłanek określonych w art. 17 ust. 1b oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr, uznając ją za prawidłową i przyjmując wraz z argumentacją jako swoją.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że fakt, iż Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, przemawia za odmową przyznania przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a cyt. ustawy oraz brak jest w takiej sytuacji związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1 uśr).
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Organ odwoławczy, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładnia językowa), przyjął, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto, jak wskazano wyżej, SKO wskazało na brak związku między nabyciem świadczenia emerytalnego a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną
Pomimo że proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA (7) z 10.12.2009 r., I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s.204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. i powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów czy zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).
W przedmiotowej sprawie istotna zmiana sytuacji spowodowała konieczność weryfikacji jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w oparciu o reguły wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Wynikało to ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Kiedy ustawodawca, uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie, była to kwota niższa niż ówczesna wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1.05.2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie wynosi 2119 zł. Organ nie ustalił natomiast, w jakiej wysokości emeryturę otrzymuje Skarżąca, jednak z uwagi na to, że wnosi o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, należy domniemywać, że jest ona niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.
Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Jak wskazywano w orzecznictwie TK, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok TK z 9.03.1988 r., U 7/87, a także wyroki TK z 6.05.1998r., 37/97, 20.10.1998r., K 7/98, 17 maja 1999 r., P 6/98, 4.01.2000 r., K 18/99, 18.12.2000 r., K 10/00, 21.05.2002 r., K 30/01, 28.05.2002 r., P 10/01).
W świetle art. 17 ust. 1 uśr istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z treści ustawy, sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5, pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach.
W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach (por. wyroki TK z 23.11.2010 r., K 5/10, 19.04.2011 r., P 41/09, 18.06.2013 r., K 37/12, 5.11.2013 r., K 40/12 i z 17.06.2014 r., P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych TK w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r., K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Sąd nie znalazł racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Biorąc pod uwagę cel świadczenia pielęgnacyjnego, wskazać należy, że nie budzi wątpliwości fakt, iż jest nim rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że, sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.
W tym miejscu wskazać należy, że Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach NSA z 18.06.2020 r., I OSK 254/20, z 27.05.2020 r., I OSK 2375/19, z 11.08.2020 r., I OSK 764/20 oraz z 15.12.2020 r., I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20. Zgodnie z nim wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 uśr, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zasadnie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13.01.2020 r., IV SA/Po 824/19 i WSA w Rzeszowie z 20.02.2020 r., II SA/Rz 1265/19).
Sąd, orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w cyt. wyżej wyrokach w sprawach I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20, I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.
Biorąc jednak pod uwagę przedstawione wcześniej zasady konstytucyjne, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Wskazać trzeba, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien jednak stronę poinformować, czego niewątpliwie nie uczynił w analizowanej sprawie. Tym samym doszło do naruszenia art. 9 kpa, zgodnie z którym "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek".
Nadto zgodnie z art. 79a kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, która na gruncie wniosku jednoznacznie wyraziła wolę pobierania świadczenia pielęgnacyjnego - że ma ona możliwość wyboru tego świadczenia. Nie poinformowały jej również o prawie do zawieszenia emerytury i przedłożenia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, co - w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia - umożliwiłoby ustalenie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia w oparciu wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury uznać należy za przedwczesną z uwagi na brak udzielenia Skarżącej informacji we wskazanym zakresie. Takie informacje powinny zostać jednak udzielone stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. W przypadku uznania, że przesłanek tych Skarżąca nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 uśr, wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, że w świetle art. 17 ust. 1 uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. W przedmiotowej sprawie organy nie poczyniły jednak w tym zakresie wystarczających ustaleń. Przy czym, podkreślić należy, że na przeszkodzie do podjęcia zatrudnienia nie stoi ustalone prawo do emerytury. Niewłaściwym jest zatem abstrakcyjne utożsamienie okoliczności pobierania emerytury z brakiem woli i możliwości podjęcia zatrudnienia przez Skarżącą, a tym samym odgórne przyjęcie - bez zweryfikowania tej okoliczności w toku postępowania - że opiekun, który zakończył już pracę zawodową, nie może podjąć pracy zarobkowej.
Wobec tego zasadnym w sprawie jest zweryfikowanie przez organy obiektywnej zdolności Skarżącej do podjęcia zatrudnienia oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym mężem nie ma ona możliwości jej podjęcia.
Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które - co należy podkreślić - nie przesądza kwestii ustalenia Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ad meritum. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy Skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (pomijając okoliczność pobierania emerytury) - w tym zwłaszcza uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o ustalenia w zakresie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Skarżącą pracy a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem i ustalenia wysokości pobieranej emerytury - i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą Skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje organów emerytalno-rentowych) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym, w zależności od wykonania przez Skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę.
Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr wadliwie przyjęły, że sama okoliczność prawa do emerytury Skarżącej wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji nie skorzystały w sprawie z instrumentów prawnych (poinformowanie/pouczenie/wezwanie do przedłożenia odpowiednich dokumentów) umożliwiających Skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek wymaganych w art. 17 uśr dla przyznania tego świadczenia.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.