Uzasadnienie
1. Pismem z [...] marca 2021r. P. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I. (dalej: PINB) o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego (przekształcenie budynku jednorodzinnego na szkołę niepubliczną) na działce nr [...] przy ul. [...] w I. oraz budowy boiska sportowego na działce nr [...] w I..
[...] kwietnia 2021r. PINB przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że na działce [...] ułożono zieloną agrowłókninę o powierzchni 21,82m x 6,30m, wykonano wokół terenu ogrodzenie składające się z wysokich słupków wykonane w myśl zgłoszenia dokonanego przez inwestora [...] maja 2018r. w organie administracji architektoniczno-budowlanej.
Postanowieniem [...] czerwca 2021 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót polegających na wykonaniu ogrodzenia zabezpieczającego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I..
2. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia zabezpieczającego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I..
3. Pismami z dnia [...] lipca 2021 r. P. M. (właściciel działki nr [...] - nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...] – dalej "skarżący") wniósł odwołanie od powyższej decyzji oraz wniosek o wznowienie postepowania zakończonego decyzją powyższą decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2021 r. o umorzeniu postepowania w sprawie legalności robót polegających na wykonaniu ogrodzenia zabezpieczającego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I..
Uzasadniając wniosek o wznowienie postepowania skarżący powołał się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a."). Ponadto wskazał, że o decyzji dowiedział się dnia [...] lipca 2021 r. w trybie dostępu do informacji publicznej.
4. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2021 r. stwierdzając, że nie wykazał on interesu prawnego umorzył postepowania odwoławcze.
5. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. PINB wznowił postepowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] czerwca 2021 r., a następnie pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego, określonego w art. 28 k.p.a. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2021r. wskazał na przepis § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065 ze zm. – dalej "rozporządzenie") i niezachowanie wymogów odległościowych dotyczących budowy placów zabaw dla dzieci oraz boisk dla dzieci i młodzieży. Ponadto w powyższym piśmie powołał również przepisy art. 140, art. 144 oraz art. 222 Kodeksu cywilnego.
6. Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. PINB powołując się na przepis art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia zabezpieczającego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I..
W uzasadnieniu organ wskazał, że postepowanie zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. prowadzone było w przedmiocie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia zabezpieczającego, a nie boiska sportowego (placu rekreacyjnego), dlatego skarżący powołując się na przepis § 40 ust. 3 rozporządzenia nie wykazał się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W konsekwencji organ uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
- 7. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że organ I instancji konsekwentnie podnosi, że postępowanie dotyczy tylko budowy ogrodzenia nie zaś boiska. W powyższym zakresie należy stwierdzić, że samo ogrodzenie nie jest czymś, co ogranicza jego prawa w korzystaniu z sąsiedniej nieruchomości, lecz powiązana z nim infrastruktura. W powyższym zakresie zdaniem skarżącego wątpliwa jest zatem logika organu, co powoduje, że sprawa nie została rozpatrzona zgodnie z pierwotnym żądaniem.
- 8. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ w pierwszej kolejności przedstawił charakterystykę prawną wznowienia postępowania wskazując, że interes prawny w postepowaniu nadzwyczajnym należy ustalić na podstawie art. 28 k.p.a. Dalej WINB podniósł, że kontrola wskazanej nieruchomości, wykazała, iż na przedmiotowej działce prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia. W trakcie kontroli nie stwierdzono realizacji robót budowlanych polegających na budowie boiska sportowego, czy placu rekreacyjnego. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego skarżący powołując się na przepis § 40 ust. 3 rozporządzenia nie wykazał się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W ocenie organu skarżący posiada jedynie interes faktyczny, który wywodzi z racji usytuowania nieruchomości, której jest właścicielem w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej kontrolą. Jednak samo położenie terenu działki w bezpośrednim sąsiedztwie, nie przesądza o obligatoryjnym posiadaniu przez właściciela tej nieruchomości statutu strony postępowania.
Należy bowiem wskazać obowiązujące przepisy prawa (przepisy z zakresu materialnego prawa), których naruszenie przez sporną inwestycję spowodowało określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Przywołany przez skarżącego przepis prawa materialnego nie odnosi się do przedmiotu prowadzonego postępowania, zatem skarżący nie dysponuje stosowną legitymacją procesową do uznania go za stronę prowadzonego postępowania.
Ponadto dokonując kontroli zaskarżonej decyzji WINB stwierdził, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 k.p.a., jednakże powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy.
9. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący zarzucając naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 63 § 1, art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą zrealizowaną inwestycją (ogrodzenia oraz boiska sportowego lub placu zabaw). Organy konsekwentnie utrzymują, że na nieruchomości sąsiedniej ([...]) powstało ogrodzenie, które nie wpływa na jego interes prawny, lecz interes faktyczny. Powyższa okoliczność w ocenie skarżącego jest błędnie bowiem w toku postępowania wskazywał, że głównym powodem wniesionego wniosku była kontrola legalności zrealizowanej inwestycji w zakresie boiska sportowego, czy też placu zabaw związanego z funkcjonująca szkołą podstawową. Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są co do zasady prawdziwe i niekwestionowane jednak nie odnoszą się one do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Organy nadzoru budowlanego pozwoliły bowiem na utworzeniu szkoły podstawowej w osiedlu domków jednorodzinnych, a następnie zezwalają na rozbudowę tej inwestycji o infrastrukturę towarzyszącą (boiska sportowego lub placu zabaw) z pominięciem właścicieli nieruchomości sąsiednich.
- 10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
11. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga jest zasadna.
12. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi decyzja WINB z dnia [...] kwietnia 2022r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2022r., którą organ odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r. dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia zabezpieczającego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w I.. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że skarżący nie wykazał się interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Odnosząc się do zawisłego w przedmiotowej sprawie sporu w pierwszej kolejności wskazania wymaga, że postępowanie wznowieniowe służy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z kilku etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie, możliwe jest właściwe, merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Po wznowieniu organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy w ogóle wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Ma to szczególne znaczenie przy przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która dotyczy pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przypadku tej przesłanki odmowa wznowienia w formie postanowienia może zapaść wyłącznie w sytuacjach oczywistego braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego, co podyktowane jest gwarancją ochrony praw strony, pozbawionej udziału na skutek arbitralnych decyzji organu o braku interesu prawnego.
Przesłanka ta jest zatem szczególna, stanowi bowiem jedyną, w której następuje niejako zbieg warunku formalnego wznowienia (legitymacji procesowej na zasadach ogólnych wynikających z art. 28 k.p.a.) oraz merytorycznej podstawy wznowienia (tj. naruszenia art. 10 k.p.a., czyli pozbawienia udziału w postępowaniu). Organ zatem ocenia czy podmiot występujący o wznowienie rzeczywiście legitymuje się interesem prawnym i czy został pozbawiony udziału w pierwotnym postępowaniu. Negatywna ocena prowadzi na tym etapie postępowania do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Co istotne dla rozstrzyganej sprawy analiza wszystkich ośmiu przesłanek zawartych w katalogu z art. 145 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wadliwości kwalifikowane, które mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, muszą istnieć w dacie wydawania decyzji ostatecznej.
Nawet w przypadku pojawienia się nowych istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, nieznanych organowi, który wydał decyzję (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) konieczne jest ich istnienie w dniu wydania decyzji. Analogicznie jest uregulowana przesłanka pozbawienia udziału strony w postępowaniu, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno samo posiadanie interesu prawnego, jak i fakt pozbawienia udziału w postępowaniu muszą czasowo odnosić się do postępowania, w której wydano ostateczną decyzję. Analiza ta skłania do przyjęcia wniosku, że celem ustawodawcy, regulującego instytucję wznowienia postępowania, było w pierwszej kolejności doprowadzenie do weryfikacji naruszenia prawa w dacie wydania decyzji ostatecznej. Przyjęcie, że istotne znaczenie dla wznowienia postępowania mają wszystkie zdarzenia prawne i faktyczne, które wystąpiły po wydaniu decyzji ostatecznej prowadziłoby do zaburzenia trwałości stosunków prawnych i możliwości wzruszania decyzji ostatecznych w każdym czasie – do momentu wystąpienia administracyjnej cezury czasowej 5 lub 10 lat, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Przesłanki te zatem należy interpretować wąsko, jako kwalifikowane wady prawne skutkujące możliwością wznowienia postępowania tj. prowadzenia go na nowo.
Temu samemu celowi służy związanie organu podstawami wznowienia tj. zakaz wykraczania organu poza granice przesłanki wskazanej we wniosku o wznowienie. Wyłącznie bowiem w odniesieniu do tej przesłanki organ ma obowiązek dokonywania sprawdzeń formalnoprawnych, w tym zachowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., a po wznowieniu w oparciu o tę przesłankę dokonywania kolejnych czynności ocennych, o których była mowa wyżej. Ma to szczególne znaczenie przy przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w oparciu o tę podstawę organ może wznowić postępowanie wyłącznie na wniosek strony. To zatem strona jest wyłącznym inicjatorem takiego postępowania, zaś po stronie organu należy dokonanie kolejno: oceny istnienia interesu prawnego, pozbawienia udziału w postępowaniu i wreszcie wpływu na treść ostatecznej decyzji.
Należy jednak podkreślić, że wspomniany wpływ pozbawienia udziału strony w postępowaniu powinien być badany na datę wydania decyzji ostatecznej w pierwotnie zakończonym postępowaniu. A zatem organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy to pozbawienie udziału w dacie orzekania miało wpływ na treść decyzji i czy rozstrzygnięcie, które ostatecznie zapadło mogłoby potencjalnie mieć inną treść, gdyby jednak strona brała w postępowaniu czynny udział.
13. Bezspornym między stronami jest, że skarżący złożył podanie o wznowienie postepowania w terminie wskazanym w art. 148 k.p.a. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy interes prawny skarżącego w przedmiotowej sprawie należało ocenić w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazania w tym miejscu wymaga, że tut. Sąd (wyrok z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 1599/21) rozpoznawał skargę P. M. na decyzję WINB z dnia [...] października 2021 r. (pkt 4 uzasadnienia), którą organ umorzył postepowanie odwoławcze. Przedmiotem rozważań Sądu, analogicznie jak w niniejszej sprawie, była ocena interesu prawnego skarżącego stosownie do regulacji wskazanej w art. 28 k.p.a. Skład rozpoznający niniejszą skargę w całości podziela w tym zakresie stanowisko Sądu zaprezentowane w wyroku z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 1599/21 i w dalszej części uzasadnienia posłuży się argumentacja w nim zawartą. Zatem cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Przy czym interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2558/20). Źródłem interesu prawnego może być zatem prawo własności nieruchomości w powiązaniu np. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., w sprawie II OSK 1572/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd, który skład orzekający w pełni aprobuje: "Z prawa sąsiedzkiego można zatem wywieść interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesu prawnego związanego z prawem własności w ramach prawa sąsiedzkiego byłaby niepełna lub wręcz iluzoryczna, gdyby właściciel nieruchomości mógł bronić swego interesu prawnego tylko na etapie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, zaś na etapie, na którym ten ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości byłby realizowany, czyli np. na etapie budowy obiektu budowlanego, nie mógłby już bronić swojego interesu prawnego. W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa, np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 p.b., art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego."
14. Skarżący, co nie budzi wątpliwości, jako właściciel działki znajdującej się w sąsiedztwie działki inwestora, którą obejmowałby obszar analizy architektoniczno-urbanistycznej, w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy miałby przymiot strony (chodzi oczywiście o hipotetyczną sytuację, w której teren obejmujący obie działki nie byłby objęty planem miejscowym). Jego interes prawny podlegałby ochronie także w przypadku przyjęcia planu. Wobec tego, skoro postanowienia planu miejscowego ustalają sposób zagospodarowania nieruchomości dla terenu, na którym znajdują się działki należące do inwestora oraz do skarżącego, to ten drugi ma interes prawny w tym, aby w postępowaniu naprawczym sprawdzono czy sposób zagospodarowania działki inwestora pozostaje zgodny z planem.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowalnego nie ustaliły, czy dla obszaru obejmującego działki nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie wynika to z akt sprawy.
Tym samym – już tylko z tego powodu - stanowisko WINB o braku w interesu prawnego po stronie skarżącego w przedmiotowej uznać należało za przedwczesne. Zajęte zostało bowiem w oparciu o niepełny stan faktyczny sprawy - naruszając przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wskazania również wymaga, że na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane, obowiązujących w dacie dokonania zgłoszenia robót budowlanych przez inwestora, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m (art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b.). Jak wynika z akt sprawy na działce zrealizowano część ogrodzenia – posadowiono słupy stalowe o wysokości 4 m. Inwestorzy, zgodnie z wymogami formalnymi zobligowani byli zatem do zgłoszenia budowy ogrodzenia o takiej wysokości. Bezspornie inwestorzy z obowiązku tego się wywiązali. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, że realizacja robót budowlanych określonych w zgłoszeniu jest wyłączona z oceny z punktu widzenia zgodności z innymi przepisami Prawa budowlanego. Już z art. 5 p.b. wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. spełnienie wymagań dotyczących higieny, zdrowia i środowiska, bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów, ochrony przed hałasem, oszczędności energii i izolacyjności cieplnej.
Istotnym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie budowlanym są też interesy osób trzecich. Proces budowlany jest obszarem, na którym dochodzi do koncentracji interesów o bardzo zróżnicowanym charakterze. Wśród takich można wyróżnić interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., które przejawiają się zarówno w sferze stosunków administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych. Dzieje się tak dlatego, że działalność budowlana, unormowana przez przepisy Prawa budowlanego, realizuje się w sferze określonego istniejącego stanu faktycznego i zwykle wywiera wpływ na jego zmianę, a jednocześnie dokonuje się w sferze istniejących stosunków prawnych, dotyczących przeważnie prawa do rzeczy i może powodować naruszenie tych stosunków czy tego prawa.
Powołana regulacja prawna – art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. ma charakter zasady ogólnej tego prawa, o czym świadczy zarówno jego usytuowanie w przepisach ogólnych, jak i zdanie wstępne ust. 1, odnoszące się do całości problematyki regulowanej Prawem budowlanym. Poszanowaniu podlegają nie wszystkie, lecz jedynie uzasadnione (kwalifikowane) interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, w rozumieniu powyżej wskazanym.
W ocenie Sądu, na powyższą normę ogólną należy patrzeć z punktu widzenia interesów osób trzecich, inkorporowanych do treści konkretnych przepisów prawnych, którymi w szczególności mogą być te, które wynikają między innymi z przepisów techniczno-budowlanych. W odniesieniu do przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie należałoby poddać analizie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Z § 41 rozporządzenia wynika, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. W szczególności zabronione jest umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, o którym mowa w powołanym przepisie, stanowi klauzulę generalną, która wymaga wykładni na tle konkretnych okoliczności badanego stanu faktycznego, uwzględniającej również specyfikę badanej rzeczywistości.
Zdaniem Sądu, oceniając przedmiot niniejszego postępowania i charakter dotychczas wykonanych robót budowlanych przez pryzmat przesłanek, jakie ustanowiono w przepisach prawa dla możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, organy w sposób niedostatecznie zindywidualizowany i skonkretyzowany oceniły powołaną przesłankę, ujętą w konstrukcję klauzuli generalnej "zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi".
Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby organy przy ocenie interesu prawnego skarżącego, dokonały jakichkolwiek ustaleń, w zakresie wpływu wymiarów ogrodzenia na warunki życia właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Warto w tym miejscu zauważyć, że z dokumentacji fotograficznej dołączonej do skargi można wnioskować, że działka nr [...] posiada już ogrodzenie, a zatem wyjaśnieniu podlegała kwestia funkcji, jakie miałoby pełnić nowe ogrodzenie "zabezpieczające" teren ww. działki. Powstaje bowiem urządzenie alternatywne w stosunku do już istniejącego, oddzielającego nieruchomości inwestorów i skarżącego. W takich okolicznościach – w kontekście zgłaszanych przez skarżącego uciążliwości (wykorzystywanie terenu nieruchomości jako placu do gry w piłkę) – ustalenie stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wymagało głębszej refleksji organów.
Warto też zauważyć, że ogrodzenie działki już zabudowanej stanowi urządzenie budowlane związane z istniejącymi na działce zabudowaniami. Wykonanie natomiast ogrodzenia na działce niezabudowanej, jak ma to miejsce w odniesieniu do działki nr [...], powoduje powstanie obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 p.b. - czyli budowli przez co należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Skarżący konsekwentnie podnosi w sprawie, że powstające ogrodzenie pozostaje w związku funkcjonalnym z budową budynku szkolnego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie twierdzeń skarżącego formułowanych w tym zakresie, jednakże obowiązkiem organów powinno być ustalenie, czy w sprawie istnieją okoliczności faktyczne (czy i na jakim etapie znajduje się proces budowlany na działce inwestorów dotyczący posadowienia budynku o funkcji mieszkalnej jak twierdzą uczestnicy postępowania, czy też o funkcji budynku szkolnego jak twierdzi skarżący) pozwalające zakwalifikować przedmiotowe ogrodzenie jako urządzenie funkcjonalnie związane z innym obiektem lub też jako element obiektu małej architektury – obiektu służącego rekreacji (w powiązaniu z wydzieloną częścią działki nr [...] pokrytą agrowłókniną).
Ustalenia w tym zakresie obligowałyby organ do poddania oceny interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do przepisów rozporządzenia także tych wskazywanych przez skarżącego jako istotnych z punktu widzenia ochrony jego praw właścicielskich.
Stąd też wobec braku jakichkolwiek ustaleń we wskazanym wyżej zakresie decyzje organów orzekających w przedmiotowej sprawie należało ocenić jako wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 w zw. z art. 145 § 4 k.p.a., które to naruszenia z powodów wskazanych wyżej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto jak trafnie wskazał organ odwoławczy PINB dopuścił się również naruszenia art. 10 k.p.a. tj. obowiązku informowania stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji oraz poprzez brak utrwalenia w aktach spawy przyczyny odstąpienia od zasady wyrażonej w tym przepisie.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną, ustali czy skarżący ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.
W konsekwencji Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi.
15. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowego stanowiska w sprawie. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola w tym trybie nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie. Ponadto, jak wskazano w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, przepis art. art. 15zzs? ust. 3 powołanej ustawy należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.