Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 557/23

Uzasadnienie

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., znak [...], na podstawie art. 53 ust. 3, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej powoływana jako upzp) oraz art. 104 i art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu wniosku M. sp. z o.o. w W. (dalej określana jako Spółka lub Skarżąca) odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z wbudowanym garażem na nieruchomości ozn. nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. R. w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, biorąc pod uwagę treść art. 61 ust. 1 upzp, stwierdzono, że w sprawie niemożliwe jest przyjęcie następujących parametrów określonych we wniosku:

1. 1. maksymalnej wielkości powierzchni zabudowy, tj. [...] m2, co w odniesieniu do powierzchni wnioskowanego terenu ([...] m2) daje wskaźnik zabudowy wynoszący ca 30%;
2. 2. maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki, tj. maks. [...] m do okapu.

Ad.

1. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej powoływane jako rozporządzenie), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustalono, że średnia wielkość powierzchni zabudowy w analizowanym terenie wynosi 25%. Biorąc pod uwagę zróżnicowanie wskaźników w całym obszarze analizowanym od 10% do 43%, uznano, że średnia wartość wskaźnika zabudowy nie powinna stanowić jedynej wytycznej dla kształtowania przyszłej zabudowy. Rozważono zatem możliwość skorzystania z § 5 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 407/12, konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku (...). Podkreślić jednak należy, że zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1552/11 przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Jednakże dopuszczenie możliwości wyznaczenia innego wskaźnika nie oznacza możliwości dopuszczenia dowolnego wskaźnika powierzchni zabudowy.

Inwestor wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o powierzchni zabudowy wynoszącej ca [...] m2, która w odniesieniu do powierzchni wnioskowanego terenu ([...] m2) ukształtowałaby wskaźnik wynoszący ca 30%. Należy zauważyć, że wnioskowana działka położona jest wewnątrz kwartału powstałego przy ul. K., który tworzą nieruchomości oznaczone nr ew.: [...] razem z [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] razem z [...]; [...]. W obrębie ww. kwartału występują 3 nieruchomości zabudowane, których wskaźniki zabudowy kształtują się następująco:

1. - ul. K. [...] - ca 14 % (budynek mieszkalny jednorodzinny),
2. - ul. K. [...] - ca 17 % (budynek mieszkalny jednorodzinny),
3. - ul. K. [...] - ca 24% (budynek mieszkalny wielorodzinny).

Takie ukształtowanie wskaźników zabudowy wskazuje na brak dominującej wartości zarówno w zabudowie mieszkalnej wielorodzinnej, jak i jednorodzinnej. Niemniej jednak największy spośród ww. wskaźników zabudowy (24%) jest zbliżony do średniej wartości w obszarze analizowanym równej 25%. Ustalono, że średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym w odniesieniu do powierzchni wnioskowanego terenu ([...] m2) ukształtuje powierzchnię zabudowy wynoszącą ca [...] m2, która nawiązuje do najmniejszego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze analizowanym, tj. przy ul. K. [...] (p.z. - [...] m2).

Mając na uwadze, że jest to realna powierzchnia zabudowy dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, która jednocześnie nie będzie istotnie odbiegać od gabarytów dominującej zabudowy jednorodzinnej, w celu zrównoważonego rozwoju w obszarze "przeplatającej się" zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej, przyjęto wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w oparciu o ww. średni wskaźnik, tj. 25%.

Ad.

2. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z przeprowadzonej analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym kształtuje się od 2 m do attyki do 11 m do attyki, a zatem tworzy uskok. Z kolei zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Wobec powyższego obliczono średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wszystkich budynków w obszarze analizowanym, która wynosi 6 m. Ustalona wysokość jest wynikową wszystkich budynków różniących się wysokościami górnych krawędzi elewacji frontowych. Z kolei położenie tych krawędzi wynika w dużej mierze z różnych geometrii dachów. Wobec powyższego przyjęcie średniej jako jedynej wartości ściśle obowiązującej bezzasadnie ograniczy możliwość nawiązania się do dominujących cech. Uwzględniając zatem różnorodność zabudowy, skorzystano z § 7 ust. 4 rozporządzenia, tj. wyznaczenia innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

Inwestor wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego zwieńczonego wyłącznie tzw. dachem płaskim o kacie nachylenia połaci do 5° i o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej maks. 9,5 m do okapu. Aby w prawidłowy sposób wyznaczyć wysokość nowej zabudowy, zasadne jest też zbadanie istniejącej zabudowy położonej, podobnie jak wnioskowany teren, w obrębie kwartału przy ul. K. Nie sposób nie zauważyć, że zabudowania tworzące obrzeże kwartału przy ul. K. (tj. zabudowania przy ul. K., ul. K. [...], [...], [...], [...], [...] - U, [...], ul. N. oraz działka nr [...] w obr. [...]) różnią się od budynków znajdujących się w jego wewnętrznej części, tj. zabudowania przy ul. K., [...] oraz [...]. Obiekty na obrzeżu mają przeważnie większe kubatury od pozostałych, a wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynoszą:

1. - ul. K. [...] - 9,5 m do attyki dachu tzw. płaskiego,
2. - ul. K. [...]- 9,5 m do attyki dachu tzw. płaskiego,
3. - ul. K. [...]- 9,5 m do attyki dachu tzw. płaskiego,
4. - ul. K. [...]- 9,5 m do attyki dachu tzw. płaskiego,
5. - ul. K. [...]- 9,5 m do attyki dachu tzw. płaskiego,
6. - ul. K. 9[...] - 9,5 m do attyki dachu tzw. płaskiego,
7. - ul. K. [...] - 9,5 m do attyki dachu tzw. płaskiego.

Wyjątkiem jest:

1. - ul. N. - 7 m do attyki dachu tzw. stromego,
2. - ul. N. (działka nr [...]) - 2,7 m do gzymsu dachu tzw. stromego,

Z kolei, tak jak wspomniano przy okazji ustalania wskaźnika zabudowy, wnioskowana działka położona jest wewnątrz kwartału powstałego przy ul. K., który tworzą nieruchomości oznaczone nr ew. [...] razem z [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] razem z [...]; [...]. Występują tam trzy nieruchomości zabudowane, gdzie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków kształtują się następująco:

1. - ul. K. [...] - 6,7 m do gzymsu dachu tzw. stromego,
2. - ul. K. [...] (działki nr [...], [...]) - 8,7 m do attyki dachu tzw. stromego,
3. - ul. K. [...] - 9,5 m do attyki dachu tzw. płaskiego.

Uwzględniając położenie wnioskowanej działki wewnątrz kwartału ul. K., za zasadne uznano nawiązanie do istniejącej zabudowy położonej w obrębie ww. kwartału i wyznaczenie dla tego terenu wartości pośredniej, która pozwoli na harmonijne wpisanie się nowoprojektowanego budynku i tym samym zapewni ład przestrzenny. Bazując przede wszystkim na 3 ww. budynkach, ustalono ich wartość pośrednią równą 8,5 m. Podkreślić należy, że wysokość ta jest również pośrednią wartością między najmniejszymi (7,5 m) i największymi (9,5 m) wysokościami wśród budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wielorodzinnych z dachami płaskimi.

Zatem w kontekście wnioskowanej wysokości, która zgodnie z wnioskiem miała wynieść maksymalnie 9,5 m, jako maksimum dopuszczono wyliczoną wysokość 8,5 m do gzymsu lub attyki.

Niezależnie od wymogów określonych w rozporządzeniu dla oddania pełnego obrazu kształtowania przyszłej zabudowy organ nadmienił, że działki nr [...], [...] i [...] objęte są odrębną decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, gdzie ze względu na położenie wewnątrz kwartału dwóch z ww. działek - [...] i [...], ustalono niższe wysokości - max, 8,5 m dla dachu płaskiego, zaś dla działki nr [...], zlokalizowanej na zewnątrz kwartału dopuszczono wysokość wyższą max. 9,5 m.

Pozostałe przyjęte przez organ parametry określone w rozporządzeniu pokrywają się z parametrami zawartymi we wniosku Inwestora.

Wobec niespełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie intensywności wykorzystania terenu oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy dachu zasadne było wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Spółka, zarzucając jej niewłaściwe ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku na poziomie do 8,5 m, podczas gdy budynek na działce sąsiedniej ma wysokość 9,5 m do attyki oraz błędne ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, ponieważ wystąpiły przesłanki do jego ustalenia na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Powyższe ustalenia uniemożliwiły wybudowanie planowanego budynku. W związku z tym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie odwołania.

Następnie w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. zatytułowanym uzupełnienie odwołania, zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie szczegółowo wskazanych w nim przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Pismo to jako odwołującą wskazuje Spółkę, jednakże zostało podpisane przez K. D., który nie posiadał pełnomocnictwa od Skarżącej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, ze zm.), § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

SKO wyjaśniło, że Prezydent w prawidłowy ustalił, stosownie do § 3 rozporządzenia, obszar analizowany. Dalej wskazało, że analiza powinna m.in. zawierać wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono w § 5 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 dopuszczono się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przedmiotowym przypadku średnia powierzchnia zabudowy w granicach obszaru analizowanego wynosi 25%, a dla planowanej inwestycji wyznaczono ten parametr w zakresie od 14% do 25%, co znalazło szczegółowe uzasadnienie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Inwestor wnioskuje o powierzchnię zabudowy wynoszącą [...] m2, co w odniesieniu do powierzchni wnioskowanego terenu – [...] m2, daje wskaźnik zabudowy wynoszący 30%. Zakres ww. parametru wynikający z przedstawionej analizy w oczywisty sposób jest niższy niż wnioskowany.

Z kolei sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 rozporządzenia. Zgodnie z ust. 1 parametr ten wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ust. 3 wskazano, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczono także odstępstwo, o którym mowa w ust. 4.

W rozpatrywanym przypadku z uwagi na zróżnicowane geometrie zabudowy stanowiącej bliskie sąsiedztwo wnioskowanej działki przyjęto alternatywnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przy zastosowaniu dachu płaskiego: od 7,5 m do 8,5 m do gzymsu/attyki, przy zastosowaniu dachu stromego od 2,7 m do gzymsu do 8,7 m do attyki, co szczegółowo zostało uzasadnione w analizie.

Spółka wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej maksymalnej 9,5 m do okapu. Ustalony w ww. analizie zakres przedmiotowego parametru nie pozwala na zrealizowanie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia zgodnie z wnioskiem.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w upzp warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 upzp, jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Skoro zatem Spółka wskazuje, że przedmiotem jej wniosku jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego o powierzchni zabudowy [...] m2 i o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej maksymalnej 9,5 m do okapu, to nawet wątpliwości organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy nie mogą powodować modyfikacji wniosku przez organ I instancji i skutkować ustaleniem warunków zabudowy dla innej inwestycji.

Zatem Prezydent wobec niespełnienia wymogów określonych w art. 61 ust 1 pkt 1 upzp w zakresie intensywności wykorzystania terenu i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i wysokości górnej kalenicy dachu, słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na ww. decyzję złożyła Spółka, zarzucając jej naruszenie:

1. 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia polegające na zaakceptowaniu przez organ odwoławczy ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w wielkości średniej ustalonej w wyznaczonym obszarze analizowanym, podczas gdy ze sposobu jego zagospodarowania przedstawionego w sporządzonej w toku prowadzonego postępowania analizie wynika, że istnieje możliwość wyznaczenia tego wskaźnika w wielkości innej niż średnia, tj. zaproponowanej przez inwestora we wniosku, stosownie do wymogu zawartego w art. 5 § 2;
2. 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez uznanie, że właściwym jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przy dachu płaskim na poziomie 8,5 m, podczas gdy przyjęcie takiej wielkości stanowiącej wyliczoną średnią wysokość z trzech budynków usytuowanych wokół terenu inwestycji w żaden sposób nie wynika ze sporządzonej w tej sprawie analizy urbanistycznej, podczas gdy jej ustalenia nie stoją na przeszkodzie, by parametr ten ustalić w wielkości zaproponowanej we wniosku, tj. 9,5 m, gdyż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wszystkich budynków mieszkalnych wielorodzinnych o dachach płaskich w terenie analizowanym, w tym i zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycji przy ul. K. [...], [...] i [...] wynosi tyle, ile wnioskuje Skarżąca;
3. 3. art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy będące wynikiem przyjęcia za wyłącznie właściwy wskaźnika powierzchni nowej zabudowy ustalonego na poziomie średnim i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wyłącznie na poziomie 8,5 m, prowadząc tym samym do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem, podczas gdy pojęcie kontynuacji funkcji zgodnie z wykładnią systemową należy interpretować w sposób korzystny dla inwestora, umożliwiający zachowanie zasady wolności zagospodarowania terenu, jak i przysługującego Spółce prawa własności, mając na uwadze, że do realizacji tej zasady wystarczające jest, aby nowa zabudowa nie kolidowała z istniejącą w obszarze analizowanym, a obiekt proponowany we wniosku odpowiadał charakterystyce urbanistycznej, tj. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zabudowie już istniejącej – i w tym przypadku budynek o zaproponowanych parametrach i gabarytach nie koliduje z zastaną w obszarze analizowanym zabudową;
4. 4. art. 60 ust. 4 upzp poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie zawiera wskazania osoby ją sporządzającej, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami projekt decyzji o warunkach zabudowy może sporządzić wyłącznie osoba, o której mowa w art. 5, albo osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej;
5. 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na zaniechaniu przez organ odwoławczy dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i nieprawidłowym potwierdzeniu stanowiska organu I instancji, że wprowadzenie budynku o powierzchni zabudowy i wysokości wskazanej we wniosku jest nie do pogodzenia z zagospodarowanym terenem sąsiednim w sytuacji, gdy obiekt ten w żaden sposób nie narusza kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i będzie stanowił uzupełnienie istniejącego układu urbanistycznego, tak by został zachowany ład przestrzenny, zdefiniowany w art. 2 pkt 1 upzp jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne;
6. 6. art. 107 § 3 oraz art. 8 i art. 11 kpa poprzez brak rzetelnego i przekonywającego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję; uzasadnienie decyzji zostało w zasadzie zbudowane na ogólnych stwierdzeniach powtarzających prawie dokładnie twierdzenia organu I instancji, pozbawione zostało jakiegokolwiek odniesienia się do stanowiska prezentowanego w złożonym odwołaniu, stanowiąc tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 kpa zobowiązującej do przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
7. 7. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji niewłaściwie przeprowadzonej kontroli prawidłowości wydania decyzji Prezydenta ograniczającego się do powielenia przez organ odwoławczy błędnego stanowiska w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy pomimo zaprezentowanych w odwołaniu argumentów, które przez organ II instancji zostały całkowicie zignorowane.

Z uwagi na powyższe naruszenia Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga była zasadna.

Według art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (...).

Podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom (wyrok NSA w sprawie II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA w sprawie II OSK 1542/09, Lex nr 746623). W orzecznictwie i piśmiennictwie zwraca się uwagę na to, że w przypadku braku planu zagospodarowania nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 upzp.

Niewątpliwie podstawę do ustalenia w zaskarżonej decyzji warunków zabudowy i wymagań kształtowania ładu przestrzennego stanowiła analiza urbanistyczna (analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta B. Została ona wydana przy wykorzystaniu mapy zasadniczej przyjętej do zasobu geodezyjno-kartograficznego w skali 1:1000 zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp.

Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ww. analiza ma prawidłowo określone linie rozgraniczające teren inwestycji, a także granice terenu analizowanego wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz nie mniejszej niż 50 m. Prawidłowo do analizy przyjęto w całości działki zabudowane, przez których część przebiega linia graniczna obszaru analizowanego.

Nie budzi wątpliwości Sądu stwierdzenie przez organy spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tj. zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika, że zachowany zostanie wymóg kontynuacji funkcji w tym obszarze, skoro w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej, w tym wielorodzinnej (tak jak we wniosku inwestora).

Przechodząc do analizy kwestii stanowiących podstawę do wydania negatywnej decyzji, wskazać należy, co następuje.

Ad.

1. 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia: "1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

1. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy."

Z przeprowadzonej analizy wynika, że zastosowano ust. 2 cyt. przepisu. Średnia powierzchnia zabudowy na analizowanym terenie wynosi 25%, natomiast waha się ona w przedziale od 10 do 43%. W uzasadnieniu decyzji (oraz analizie) odwołano się do pojęcia kwartału, na który w przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, składają się działki znajdujące się przy tej samej części ulicy, co działka Spółki. Organ pominął natomiast zupełnie działki bezpośrednio sąsiadujące z przedmiotową działką od drugiej strony, w szczególności działki nr [...] i [...], a także przylegające do nich działki nr [...], [...], [...], [...], a ponadto [...], których wskaźnik powierzchni zabudowy jest zróżnicowany, jednak zdecydowanie wyższy od planowanego przez Spółkę. Wskaźnik ten wynosi odpowiednio 39%, 26%, 28%, 43%, 30% i 34%. Podkreślenia wymaga, że to, co organ uznaje za kwartał, de facto stanowi działki znajdujące się przy tym samym odcinku ul. K., podczas gdy kwartał obejmuje co do zasady większą powierzchnię i nie ogranicza się do nieruchomości znajdujących się przy tej samej ulicy.

W szczególności należy wziąć pod uwagę w przedmiotowej sprawie to, że ul. K. ma kształt podkowy, zatem jako kwartał nie może być brana jedynie jej jeden prosty odcinek, ale cała ulica jako taka, co uzasadniało konieczność uwzględnienia przy zastosowaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia ww. działek nr: [...], których średnia powierzchnia zabudowy jest zdecydowanie wyższa niż planowana przez Spółkę.

ad.

1. 2. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zgodnie z § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia: "1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy."

W przedmiotowej sprawie organ zastosował ust. 4 cyt. przepisu, przy czym podobnie jak przy ustalaniu wskaźnika średniej zabudowy odniósł się do działek znajdujących się w określonym przez niego kwartale. W tym zakresie więc będą miały zastosowania powyższe rozważania Sądu dotyczące konieczności ujęcia działek znajdujących się na całej ul. K., a w szczególności bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotową działką od drugiej strony, tj. działek nr [...] i [...], a także przylegających do nich działki nr [...], a ponadto działki nr [...], których wysokość górnej krawędzi posadowionych na nich budynków wynosi 9,5 m, a więc jest taka sama, jak proponowana przez Spółkę.

Ponadto niezrozumiałe jest wyznaczenie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 8,5 m, skoro w bezpośrednim sąsiedztwie wszystkie budynki na działkach bezpośrednio przylegających do działki inwestora są wyższe: działka nr [...]– 9,5 m, działka nr [...] – 8,7 m, działki nr [...], [...] i [...] – 9,5 m.

Zasadne są również zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania szczegółowo opisane w pkt 5-7 skargi. Odniesienie się przez SKO do dwóch głównych kwestii spornych w sprawie, tj. spełnienia wskazanych przez Spółkę parametrów w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej sprowadza się do ogólnikowego stwierdzenia, że szczegółowe uzasadnienie tych kwestii wynika z treści analizy urbanistycznej, nie spełnia wymogów stawianych organowi II instancji podczas rozpatrywania odwołania. Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, jak również nie pozwala na przyjęcie, że organ odwoławczy zrealizował wynikającą z art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. że na skutek wniesionego odwołania ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie z jednoczesnym rozważeniem zarzutów.

Zgodnie z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, organy administracji publicznej są obowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości, do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jedną z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Jak wynika bowiem z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. Inaczej mówiąc, treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji winna wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ, podejmując konkretne rozstrzygnięcie, jak również zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, podejmując wydaną decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa.

Z przywołaną wyżej zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wspomniana wyżej wyrażona w art. 15 kpa zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a przy tym obliguje organ odwoławczy także do rozpatrzenia zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu.

Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem wszechstronnej jego oceny przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Z powyższymi rozważaniami koresponduje ponadto dostrzeżona przez Sąd z urzędu kwestia związana ze znajdującym się w aktach organu II instancji pisma z dnia [...].01.2023 r. zatytułowanego uzupełnienie odwołania, w którym znajdują się dokładnie opisane zarzuty stawiane decyzji organu I instancji z obszernym ich uzasadnieniem. Pismo to jako autora wskazuje Spółkę, jednakże zostało podpisane przez osobę, której umocowanie do tego nie zostało przez organ odwoławczy wyjaśnione. Niewątpliwie SKO winno wyjaśnić tę kwestię poprzez wezwanie do złożenia stosownego pełnomocnictwa lub do podpisania go przez osobę mającą do tego umocowanie.

Na koniec wyjaśnienia wymaga, że, wbrew zarzutowi skargi (pkt 4), projekt decyzji został sporządzony przez osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 3 upzp. Autorką projektu decyzji jest [...] posiadająca uprawnienie nr [...], co wynika z centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane (e-CRUB) [...] (k. 599-607 akt adm.), przy czym projekt decyzji został podpisany przez nią elektronicznie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 ppsa.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 500 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.