Uzasadnienie
Decyzją z 8 lutego 2023 r., znak 524.02.2023, Wójt Gminy Bartniczka odmówił A. G. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: matką J. K.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką, a co wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego, nie wskazuje, by była to opieka stała i długotrwała w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ przywołał, że matka skarżącej korzysta z usług opiekuńczych świadczonych w domu niepełnosprawnej przez opiekunkę GOPS, od godziny 7:15 do 15:15 przebywa też Domu Dziennego Pobytu [...] i deklaruje chęć dalszego uczestnictwa. Wójt wskazał, że usługi opiekuńcze zostały przyznane z uwagi na niewywiązywanie się skarżącej z obowiązku opieki nad matką.
W odwołaniu strona zarzuciła, że organ I instancji błędnie przyjął, iż sprawowana przez nią opieka nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z 19 kwietnia 2023 r., SKO-82-201/23, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca treści art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023r., poz. 390 dalej "u.ś.r."), albowiem charakter sprawowanej nad matką opieki nie wskazuje, by była to opieka stała i długotrwała w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Niepełnosprawna korzysta bowiem z przyznanych usług opiekuńczych, uczęszcza do Domu Dziennego Pobytu, zgodnie z jej oświadczeniem większość czynności pielęgnacyjnych wykonuje przy niej opiekunka środowiskowa, a pomoc skarżącej ogranicza się do podawania leków oraz pomocy w skorzystaniu z toalety oraz zrobieniu zakupów. W ocenie SKO zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie wyklucza podjęcia zatrudnienia.
S. G., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że zakres sprawowanej przez nią opieki nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia. W ocenie skarżącej bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt uczęszczania jej matki do DDP [...], albowiem nie oznacza to, że niepełnosprawna będzie uczęszczać na zajęcia stale i regularnie, a obecnie pogarszający się stan zdrowia matki skarżącej powoduje jej sporadyczne uczestnictwo w tych zajęciach. Skarżąca wskazała też, że pomoc opiekunki sprawowana jest jedynie przez 2 godziny dziennie 5 razy w tygodniu, a w pozostałym czasie opiekę nad matką sprawuje skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Organy obu instancji odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniły tym, że skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną - w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia.
Zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie jest to również świadczenie przyznawane osobie niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Istotą tego świadczenia jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia lub rezygnacją z pracy zarobowej niej w związku z koniecznością sprawowania osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną.
Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim zakresie, który wyklucza mu możliwość wykonywania aktywności zawodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I OSK 1549/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne jest ustalenie, czy istotnie powodem rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną, a jeżeli tak, to ustalenia również wymagało, czy wymiar faktycznie sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia.
Bezspornym pozostaje, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Brodnicy z 8 stycznia 2020 r., zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 29 listopada 2019 r. (w aktach sprawy). Niepełnosprawna zamieszkuje wraz ze skarżącą i jej dziećmi pod jednym adresem (notatka służbowa pracownika socjalnego GOPS z 21 września 2022 r. w aktach sprawy). Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej wynika, że matka skarżącej jest osobą cierpiącą na szereg chorób, poruszającą się przy pomocy "balkonika". Potrzebuje wsparcia przy czynnościach higienicznych (kąpieli, korzystaniu z toalety, zmiany pieluchomajtek). Od 2018 r. niepełnosprawna korzysta ze wsparcia GOPS w postaci usług opiekuńczych (2 godziny dziennie w dni robocze). Istotne dla sprawy jest to, że pomoc w tej formie została przyznana niepełnosprawnej z uwagi na niezapewnienie wystarczającej opieki przez bliskich.
Pracownik społeczny podkreślił w swych ustaleniach, że niepełnosprawna jest w bardzo dużym stopniu związana emocjonalnie ze swoją opiekunką, wedle oświadczenia niepełnosprawnej opiekunka ta wykonuje większość czynności, a pomoc jej córki (skarżącej) sprowadza się do robienia zakupów, podawania leków oraz pomocy w skorzystaniu z toalety. Z wywiadu środowiskowego wynika, że w dniu jego przeprowadzania skarżącej nie było w domu, niepełnosprawna przebywała zaś pod opieką osób o nieustalonej tożsamości. Niepełnosprawna deklaruje chęć udziału, po przerwie spowodowanej chorobą, w zajęcia organizowanych w Domu Dziennego Pobytu [...], na które uczęszcza od 24 września 2021 r. W konkluzjach wywiadu stwierdzono, że zakres opieki sprawowanej przez skarżącą nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia.
Powyższe ustalenia stanowią zasadniczo potwierdzenie ustaleń wywiadu środowiskowego z dnia października 2022 r., przeprowadzonego w postępowaniu zakończonym decyzją organu I instancji, która została następnie uchylona przez SKO z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. (kwestia obecnie bezsporna, nie wymaga głębszego komentarza). Z ustaleń powołanego wcześniej przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej wynika, że skarżąca pomaga niepełnosprawnej w ubieraniu, podawaniu leków, korzystaniu z toalety (dojście do łazienki, wstanie z toalety), robi zakupy, zaś opiekunka zajmuje się podawanie leków, organizacją spraw urzędowych i finansowych, zakupy leków i pieluchomajtek, badaniem poziomu cukru, sprzątaniem domu, obcinaniem paznokci, czesaniem włosów, kąpielą, przygotowywaniem posiłków.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił okoliczności sprawy pod kątem koniecznego i wymaganego zakresu sprawowanej opieki, a nadto istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad matką a niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej. Całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje bowiem, że nie zachodzi sytuacja, w której można byłoby przyjąć, iż skarżąca sprawuje opiekę wykluczającą podjęcie przez nią zatrudnienia, a nadto z powodu konieczności sprawowania tej opieki nie podejmuje zatrudnienia.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona sporadycznie, niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, dostępne jw.).
Zasadnie przyjęło SKO, że wymiar sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącej wykonywania działalności zarobkowej. Ustalenia organów obu instancji poczynione na podstawie przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wskazują, że zasadnicze czynności pielęgnacyjne wobec matki skarżącej wykonuje opiekunka GOPS świadcząca w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej usługi opiekuńcze. Z oświadczeń samej niepełnosprawnej, jak i z ustaleń pracownika socjalnego wynika, że dominującą część czynności wobec niepełnosprawnej wykonuje opiekunka, skarżąca zaś ogranicza się do zrobienia zakupów (jak wynika z wywiadu, przy okazji robienia zakupów dla siebie), pomocy w skorzystaniu z toalety, podaniu leków i posiłków, pomocy przy ubieraniu. Intensywność wykonywanej przez skarżącą opieki nie uzasadnia w ocenie Sądu stwierdzenia, by nie mogła ona podjąć zatrudnienia nawet w ograniczonym wymiarze czasu pracy.
Podkreślić należy, że w dniu przeprowadzenia wywiadu skarżącej nie było razem z niepełnosprawną, była ona pod opieką osób trzecich. Powyższe potwierdza, że skarżąca, w okresach, w których opieki nie sprawuje pracownik socjalny GOPS w ramach usług opiekuńczych, nie sprawuje tej opieki osobiście, korzysta z pomocy innych (nieustalonych) osób. Nie bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje również to, że matka niepełnosprawnej jest osoba uczestniczącą w zajęciach organizowanych w Domu Dziennego Pobytu [...]. Z informacji GOPS Bartniczka z 24 stycznia 2023 r. (w aktach sprawy) wynika, że uczestniczy w tych zajęciach od 23 stycznia 2023 r., przy czym kontynuuje to uczestnictwo po przerwie spowodowanej chorobą (z wywiadu wynika, że niepełnosprawna uczęszcza do DDP od 2021 r.). W informacji tej wskazano, że niepełnoprawna przebywa w DDP w godzinach 7:15 – 15:15, a więc znaczną część dnia pozostaje pod opieką innych niż skarżąca osób.
W informacji tej potwierdza się również, że skarżąca nie zrealizowała zlecenia na pieluchomajtki dla matki, co podważa twierdzenie skarżącej o sprawowaniu stałej i długotrwałej opieki nad matką. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza stanowisko pracownika socjalnego, zgodnie z którym niewywiązywanie się skarżącej z obowiązku opieki nad matką ma charakter rażącego zaniedbania.
Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżącej nie można uznać za osobę wykonującą opiekę nad niepełnosprawną matką w stopniu, jaki w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca opisuje jako opieka stała i długotrwała. Czynności opiekuńcze i organizacyjne wykonują za skarżącą pracownicy socjalni, czy to w ramach usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, czy też podczas zajęć w DDP. Sąd nie powziął wątpliwości, że w tej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie należy się. Z uwagi na stwierdzony zakres świadczonej wobec matki pomocy (zakupy, asysta w toalecie) skarżąca nie jest tym bardziej pozbawiona możliwości podjęcia zatrudnienia.
Zwraca uwagę to, że zakres czynności wykonywanych przez opiekunkę GOPS daleko wkracza w sferę czynności opiekuńczych, które wykonywać winna skarżąca z uwagi na nie tylko ustawowy, ale i moralny obowiązek wsparcia niepełnosprawnej matki. Okoliczności sprawy sugerują, że wolą skarżącej jest raczej wykorzystanie instytucji świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekę nad matką sprawuje ona w szczątkowym zakresie, a zasadniczy zakres czynności wobec niepełnosprawnej wykonują pracownicy socjalni.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że organy zgromadziły w wymaganym zakresie dokumentację obrazującą sytuację faktyczną skarżącej i jej matki, która pozwoliła na odniesienie tej sytuacji do warunków ustalonych przepisami prawa. Prawidłowo rozstrzygnięto o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.