Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81c ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej powoływana jako P.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.) zobowiązał A. K. (współwłaściciela budynku mieszkalnego położonego na zabudowanej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w R. gm. R.) do przedłożenia w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane, dotyczącej wykonanych samowolnie robót budowlanych w części w/w budynku, polegających na wymianie pokrycia dachowego z płyt eternitowych na blachodachówkę, montażu dwóch okien dachowych, montażu daszku wiszącego nad wejściem do budynku, wymianie stolarki okiennej oraz dociepleniu ścian styropianem wraz z wykonaniem elewacji budynku.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na opisane powyżej roboty budowlane inwestor winien legitymować się aktualnym dokumentem potwierdzającym dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi, tj. Staroście, zamiaru wykonania robót remontowych i docieplających. W dniu kontroli inwestor nie posiadał w/w dokumentów potwierdzających dokonanie takiego zgłoszenia, czym naruszył przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. Bez wątpienia, wymiana pokrycia dachowego z płyt eternitowych na blachodachówkę w ilości około 80% całości dachu, montaż dwóch okien dachowych i wymiana stolarki okiennej mieści się w pojęciu remontu w rozumieniu art. 3 ust. 8 P.b. Opisane roboty budowlane zostały wykonane w latach 2004-2013 bez wymaganego zgłoszenia i bez uzgodnienia tych robót z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, gdyż obiekt jest ujęty w ewidencji zabytków woj. oraz zlokalizowany jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Opisane roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej doprowadziły nie tylko do zmiany wyglądu części budynku mieszkalnego, ale przede wszystkim mają istotny wpływ na bezpieczne użytkowanie obiektu, w szczególności daszku nad wejściem do budynku.
Na skutek zażalenia złożonego przez A. K. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 81c ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie
W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 81c ust. 2 P.b., organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jak wynika z akt sprawy, inwestor wykonał w budynku mieszkalnym szereg robót budowlanych, tj. wymienił pokrycie dachowe z płyt eternitowych na blachodachówkę, zamontował dwa okna dachowe, zamontował daszek wiszący nad wejściem do budynku, wymienił stolarkę okienną, docieplił ściany styropianem oraz wykonał elewację (budynek o wysokości poniżej 12 m). Roboty te stanowią remont obiektu budowlanego i zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. (w brzmieniu obowiązującym do 28.06.2015 r.) wymagały zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlane, czego inwestor nie uczynił i co oznacza, że popełnił samowolę budowlaną. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane mają istotny wpływ na bezpieczne użytkowanie obiektu. W szczególności dotyczy to nowego elementu budynku, jakim jest zadaszenie wiszące nad wejściem do budynku, a którego mocowanie uległo zakryciu. Powyższe sprawia, że w sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i organ I instancji prawidłowo zażądał od inwestora oceny technicznej, z której wynikać będzie, czy zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz czy obecnie obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników (wymieniono 80% pokrycia dachowego).
W toku postępowania inwestor nie przedłożył żadnych dokumentów mogących świadczyć, że roboty zostały wykonane z materiałów posiadających odpowiednie certyfikaty i atesty, a jednocześnie odmówił udziału w oględzinach.
Wskazywany przez inwestora operat szacunkowy wykonany w sierpniu 2000 r. nie może zastąpić żądanej przez organ oceny technicznej, gdyż opisuje on stan techniczny budynku mieszkalnego, zanim zostały wykonane samowolne roboty budowlane. Natomiast ocena techniczna, której obowiązek sporządzenia został nałożony zaskarżonym postanowieniem, ma odnosić się do prawidłowości wykonanych samowolnie robót budowlanych w latach 2004-2013.
Skargę na powyższe postanowienie złożył A. K. wnosząc o uchylenie tegoż postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że, wbrew twierdzeniom organu I instancji, budynek nie figuruje w ewidencji gminnej zabytków. Remonty konserwacyjno-zachowawcze budynku przeprowadzał od czasu jego nabycia, tj. od 2001 r. Dalej skarżący wskazał, że po upewnieniu się, iż wykonawca robót nie zgłaszał remontów - dokonał takiego zgłoszenia, z prośbą aby organ nadzoru przyjął akt czynnego żalu i starał się zrozumieć, że mógł nie wiedzieć o takim wymogu administracyjnym, bo był to tylko remont zachowawczy, bez naruszania i przebudowy ścian nośnych. Wszelkie prace remontowe przeprowadzone zostały przez profesjonalną firmę budowlaną, a właściciel przedsiębiorstwa posiada wszystkie uprawnienia budowlane. Zarzut dotyczący braku przedłożenia dokumentów mogących świadczyć, że roboty wykonane zostały wykonane z materiałów posiadających odpowiednie certyfikaty i atesty jest niezasadny, ponieważ organ nie żądał ich od niego. Skarżący wyjaśnił, że nie mógł wziąć udziału w oględzinach, ponieważ opiekował się dwójką wnucząt.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.
Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone oraz poprzedzająca je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 81c ust. 2 P.b., zgodnie z którym "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia".
Przesłanką pozwalającą nałożyć obowiązek dostarczenia ekspertyzy jest zatem powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie w wypadku, gdy takich wątpliwości nie ma, organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczania odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym, konkretnym stanie faktycznym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy nie sposób nie zauważyć, że organy dokonały nadinterpretacji analizowanego przepisu. De facto organy w żaden sposób nie uzasadniły, na czym polegają ich wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych i zastosowanych wyrobów budowlanych. O ile można mieć pewne wątpliwości co do kwestii związanych z wymianą pokrycia dachowego (choć organy nie wskazały z czego konkretnie, poza faktem wymiany 80% jego powierzchni, one wynikają), to już montaż okien dachowych, wymiana stolarki okiennej czy docieplenie budynku wraz z elewacją nie doczekały się żadnej(!) analizy ze strony organów. Jedynie wątpliwości związane z montażem daszku zostały w jakikolwiek sposób wyjaśnione przez organ, który wskazał, że uległo zakryciu jego mocowanie.
Ponadto, organy w żaden sposób nie wyjaśniły, jakie konkretnie wątpliwości nasuwają zastosowane do ww. robót budowlanych materiały. Sam fakt realizacji robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że w danym przypadku zachodzą uzasadnione wątpliwości uprawniające organ nadzoru do nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej. Ponadto, wątpliwości te uzasadnione być muszą stwierdzonymi okolicznościami sprawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 15.02.2012 r. II SA/Sz 1264/11).
Jak słusznie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 9.04.2014 r., II SA/Gd 849/13, LEX nr 1470211, przepis art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter uznaniowy, a więc mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego zarówno co do zaistnienia "uzasadnionych wątpliwości", jak i wyboru żądania oceny technicznej lub ekspertyzy. W przypadku decyzji uznaniowych uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji.
Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro zaskarżone postanowienie nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się organ przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, że przedmiotowe rozstrzygnięcie było oparte na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego.
Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia okoliczności związanych z przesłankami nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji.
Zdaniem Sądu naruszenia takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji, jak powoływano powyżej, stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ w sposób wyraźny wskaże, w przypadku uznania, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, na czym te wątpliwości konkretnie polegają.
Nie można natomiast uznać za zasadne argumentów podnoszonych przez skarżącego w skardze związanych z tym, że zlecał on wykonanie robót budowlanych profesjonalnym firmom, co miałoby świadczyć, w ocenie skarżącego, o prawidłowości ich wykonania. Okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o tym, że może zostać nałożony na stronę obowiązek dostarczenia oceny technicznej w przypadku ziszczenia się warunków przewidzianych w art. 81c ust. 2 P.b. To samo dotyczy przedłożonego przez skarżącego operatu, który nie dotyczy okresu, kiedy były wykonywane kwestionowane roboty budowlane, tj. lat 2004-2013 (pochodzi on z 2000 r.).
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).