Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 lutego 2023 r., nr ŚR.5233.69.1.2023.KP, Burmistrz Lubrańca odmówił A. R. (skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną: ojcem R. R.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że okoliczności sprawy wynikające z zebranego materiału dowodowego nie wskazują, by opieka skarżącej nad ojcem miała charakter stały i długotrwały, albowiem ojciec jest osobą częściowo samodzielną, charakter i zakres wykonywanych czynności opiekuńczych nie rodzi konieczności rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, a nadto nie zachodzi w sprawie związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia, albowiem orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności datowane jest na 2019 r., a skarżąca pozostaje nieaktywna zawodowo od 2013 r. Jako powód odmowy organ wskazał również brak ziszczenia się przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 - dalej "u.ś.r."), ponieważ niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała w którymś z okresów wskazanych w tym przepisie.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez adwokata, podniosła, że wywodzenie negatywnej przesłanki dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest nieprawidłowe w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 5 kwietnia 2023 r., KO.411.782.2023, utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu dotychczasowego toku postępowania, organ przywołał treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. i zakwestionował zaistnienie przesłanki negatywnej wynikającej z tego przepisu w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego wydanego na jego kanwie. Stwierdził jednak, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka wynikająca treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., albowiem charakter sprawowanej nad ojcem opieki nie wskazuje, by była to opieka stała i długotrwała w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., a nadto nie zachodzi w przypadku skarżącej związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia, a koniecznością wykonywania przez nią opieki.
W ocenie SKO czynności sprawowane przez skarżącą nie wykraczają poza standardowe obowiązki domowe wykonywane przez osoby pracujące, przy czym niepełnosprawny samodzielnie wykonuje czynności w zakresie samoobsługi. Organ zaznaczył, że obowiązek opieki nad ojcem spoczywa także na rodzeństwie skarżącej, które może łożyć na opłacenie usług opiekuńczych, tym samym umożliwiając skarżącej podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
A., działając za pośrednictwem adwokata, zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z materiału dowodowego wynika, iż sprawowana nad ojcem opieka uniemożliwia podjęcie zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszcz zważył, co następuje
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie jest zasadna.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie stanowiło uznanie przez organy obu instancji, że skarżąca A. R. nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem R. R.. Organ I instancji wskazał na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia [...] listopada r., o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Organ drugiej instancji, negując stanowisko Burmistrza co do tego, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. mógł stanowić podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, przyczyny tej odmowy dopatrzył się w tym, iż w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad ojcem, oraz że skarżąca nie sprawuje stałej, długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia.
Jak wskazano, organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska wobec stosowalności w sprawie skarżącej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji wskazał bowiem, że zasadniczym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej był fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach, o których mowa w punktach 1 i 2 tego przepisu (do dnia ukończenia 18. roku życia, lub 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). Sąd podziela i potwierdza stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw powoływania się na negatywną przesłankę wynikającą z ww. przepisu, a to ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. W orzeczeniu tym Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych.
Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia, w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości wobec prawa). Kwestia ta, z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego i uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, stała się i pozostaje już w sprawie bezsporna, nie ma więc potrzeby szerszego odnoszenia się do niej.
Przechodząc do okoliczności, z powodu której Sąd uznał za prawidłową odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, stwierdzić należy, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającym z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane jedynie za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnację z zatrudnienia powodowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Wnioskujący o świadczenie pielęgnacyjne musi zatem sprawować konieczną opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, który uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. Z okoliczności sprawy musi więc wynikać, że sprawujący opiekę rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z tym, że sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i to w takim zakresie, który wyklucza mu możliwość wykonywania aktywności zawodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Obowiązkiem organu administracji w postępowaniu z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem ustalenie związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Do oceny w tym zakresie konieczne jest ustalenie, czy istotnie powodem rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą była konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a jeżeli tak, to ustalenia również wymagało, czy wymiar faktycznie sprawowanej przez skarżącą koniecznej opieki wykluczał możliwość podjęcia przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia.
Bezspornym pozostaje, że ojciec skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Włocławku, stwierdzającym jego znaczny stopień niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 4 lipca 2019 r.
Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnego (w aktach sprawy) wynika, że podopieczny skarżącej zamieszkuje sam w mieszkaniu w bloku. Porusza się samodzielnie, pomimo protezy w miejscu amputowanej nogi powyżej kolana. Pracownik socjalny przywołał oświadczenie niepełnosprawnego, iż nie używa on w domu kuli, używa jej na spacerach. Przez większość dnia niepełnosprawny przebywa sam, córka przychodzi do niego na ok. 7 godzin, ale z przerwami. Córka przychodzi rano przygotować śniadanie i leki, potem w południe przynosi obiad zrobiony u siebie. Podaje leki i ewentualnie sprząta. Ostatni raz córka przychodzi do niepełnosprawnego wieczorem, pomaga w sprawowaniu higieny osobistej. Niepełnosprawny oświadczył, że wymaga pomocy przy wejściu do wanny, ale myje się sam. Córka na noc wraca do siebie. Z oświadczeń skarżącego wynika, że samodzielnie korzysta z toalety, w nocy z kaczki z uwagi na czasochłonność zakładania protezy.
Córka pomaga ojcu w ubieraniu. Z wywiadu wynika, że niepełnosprawny ma czworo dorosłych dzieci – prócz córki trzech synów (dwóch mieszkających w tej samej miejscowości, trzeci w innej miejscowości). Jeden z synów pomaga ojcu, regularnie go odwiedza, a jak nie może to przychodzi jego partnerka. Drugi odwiedza go nieregularnie w weekendy, trzeci urwał kontakt z ojcem z uwagi na konflikt. Z oświadczenia niepełnosprawnego wynika, że najwięcej pomaga mu córka. Z oświadczenia córki wynika, że nie pracuje z uwagi na konieczność świadczenia pomocy ojcu, ale nie pracowała również, gdy ojciec był zdrowy. Pracownik socjalny stwierdził końcowo, że niepełnosprawny samodzielnie się porusza, podstawowe czynności dnia wykonuje samodzielnie, wymaga częściowej pomocy drugiej osoby, w związku z czym jego córka może podjąć zatrudnienie.
W aktach sprawy, poza protokołem z wywiadu środowiskowego, znajdują się też wyjaśnienia skarżącej odebrane na potrzeby postępowania z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Wynika z nich, że ojciec skarżącej samodzielnie się porusza, sam korzysta z toalety, spożywa posiłki, nie wymaga opieki w nocy, może zostać sam w domu, otrzymuje regularną pomoc od syna, kiedy synowie niepełnosprawnego są u niego w mieszkaniu pomagają siostrze w czynnościach opiekuńczych. Skarżąca od 14 lat nie pracuje, utrzymuje się z alimentów i przyznanych świadczeń: wychowawczego oraz zasiłku rodzinnego.
W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ocenił okoliczności sprawy pod kątem koniecznego i wymaganego zakresu sprawowanej opieki, a nadto istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką sprawowaną przez skarżącą nad ojcem a niepodejmowaniem przez skarżącą aktywności zawodowej. Całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazuje bowiem, że nie zachodzi sytuacja, w której można byłoby przyjąć, iż skarżąca sprawuje opiekę wykluczającą podjęcie przez nią zatrudnienia, a nadto z powodu konieczności sprawowania tej opieki nie podejmuje zatrudnienia.
Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona sporadycznie, niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez małą część doby. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy bowiem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia przez opiekuna jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20; z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, dostępne jw.). Zasadnie przyjęło SKO, że wymiar sprawowanej opieki nad ojcem nie uniemożliwia skarżącej wykonywania działalności zarobkowej, a to z uwagi na intensywność tej opieki.
Wskazać najpierw należy, że okoliczność, iż zobowiązana do alimentacji wykonuje opiekę nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym nie przesądza automatycznie, że zakres wykonywanej i sprawowanej opieki wyklucza możliwość wykonywania przez jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. Nie zawsze bowiem osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym będzie wymagać opieki w stopniu wykluczającym podjęcie przez osobę bliską jakiegokolwiek i w jakimkolwiek wymiarze zatrudnienia. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że ojciec skarżącej jest osobą zasadniczo samodzielną, sam prowadzi gospodarstwo domowe, sam korzysta z toalety, spożywa posiłki, samodzielnie się porusza. Sprawowana przez skarżącą opieka nad ojcem polega na wykonywaniu czynności mających charakter raczej asysty niż opieki (ubieranie, przynoszenie posiłków, podawanie leków, pomoc w kąpieli, czasem sprzątanie), a które nie kolidują z podjęciem zatrudnienia. Wskazane czynności nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności.
O prawidłowości dokonanej przez organy oceny świadczy również to, że w wymiarze dobowym opieka (pomoc) sprawowana jest jedynie przez mniejszą część dnia (7 godzin, z przerwami). Skarżąca mieszka po sąsiedzku z ojcem, nie przebywa z nim całodobowo. O ile fakt osobnego zamieszkiwania opiekuna i osoby podopiecznej sam w sobie nie wyklucza sprawowania opieki w wymiarze, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jednak w niniejszej sprawie okoliczność ta koresponduje z doraźnym i pomocowym charakterem opiekuńczych i wespół z nią świadczy na rzecz stanowiska, iż opieka ta nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze godzinowym.
Zdaniem Sądu wskazany zakres opieki uzasadnia stanowisko organu, że w sprawie nie sposób mówić o stałym, długotrwałym i tak znacznym zaangażowaniu skarżącej w sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem, aby nie można było pogodzić jej z wykonywaniem pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zakres rzeczywiście realizowanych przez skarżącą czynności opiekuńczych wobec ojca nie wykraczał poza kategorię codziennych czynności wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące. Opieka ta nie polega na wykonywaniu czynności pielęgnacyjnych wobec całkowicie niesamodzielnej osoby, ale czynności o charakterze raczej usługowym, pomocy świadczonej przez najbliższą rodzinę zgodnie z obowiązkiem moralnym i ustawowym (alimentacyjnym).
Należy w tym miejscu również zauważyć, że w swoich czynnościach skarżąca jest wspierana przez dwóch braci, kiedy są oni obecni w mieszkaniu ojca. Tym bardziej opieka sprawowana przez skarżącą nie może być uznana za na tyle angażującą, by nie mogła ona podjąć zatrudnienia.
Nie da się również w sprawie stwierdzić, by konieczność wykonywania opieki o taki charakterze, jak wyżej opisano, spowodowała niemożność podjęcia lub kontynuowania pracy zarobkowej. Jak zauważył organ odwoławczy i przyznała sama skarżąca, jest ona osobą, która od 14 lat nie pracuje, nie pracowała zatem na długo przed momentem, gdy jej ojciec uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe sugeruje, że ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne jest motywowane podreperowaniem domowego budżetu skarżącej i nie jest związane z rezygnacją lub powstrzymywaniem się od podjęcia zatrudnienia z uwagi na sprawowanie stałej i długotrwałej opieki nad ojcem (która to opieka zresztą, jak wskazano wcześniej, nie nosi takich cech).
Sąd zauważa, że obowiązek świadczenia pomocy ojcu ciąży w takim samym stopniu na jego córce (skarżącej) jak i na każdym pozostałym dziecku (trzech synach). Nie uzasadnia zaniechania tej pomocy przez jednego z synów fakt, że pozostaje on w konflikcie z ojcem. Pozostali synowie zaś obowiązani są w równym stopniu wspierać ojca, przy czym wsparcie to, np. z uwagi na konieczność wykonywania pracy zawodowej, może przybrać formę finansową poprzez opłacenie usługi osoby zawodowo zajmującej się opieką nad ludźmi jej wymagającymi.
Zdaniem Sądu organy zgromadziły w wymaganym zakresie dokumentację obrazującą sytuację faktyczną skarżącej i jej ojca, która pozwoliła na odniesienie tej sytuacji do warunków ustalonych przepisami prawa. Prawidłowo rozstrzygnięto o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.