Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w P., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, z późn. zm.), orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł na skarżącą spółkę J. A. T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w Ł..
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] listopada 2015 r. o godzinie 15:25 na drodze ekspresowej S5 MOP P. zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika siodłowego marki D. o nr rej P. wraz z naczepą marki K. o nr rej C.. Pojazdem kierował K. K.. Kierowca wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy (blacha) z [...] do [...] (P.) na rzecz skarżącej Spółki, na co okazany został wypis z licencji o nr [...]. Od kierowcy pobrano między innymi kartę kierowcy oraz odczytano dane z urządzenia rejestrującego.
W wyniku ich analizy stwierdzono następujące naruszenia:
- 1) używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców - podczas analizy danych z karty kierowcy oraz danych zapisanych na urządzeniu rejestrującym wykryto podejrzenie używania cudzej karty kierowcy przez K. K. w dniu [...].10.2015 od godz. 19:10 do godz. 22:13 czasu UTC. kierowca przyznał w przesłuchaniu że korzystał tego dnia z karty należącej do kierowcy J. M.,
- 2) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę - po zsumowaniu jazdy przejechanej, na karcie kierowcy K. K., a następnie jazdy przejechanej na karcie J. M., po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci: przerwa napięcia, wykazała, iż dzienny "okres prowadzenia pojazdu" (okres pomiędzy każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku) rozpoczął się w dniu [...].10.2015 r. o godzinie 04:08, a zakończył w dniu [...].10.2015 r. o godzinie 22:13. W okresie tym kierowca prowadził pojazd łącznie przez 12 godzin i 52 minuty.
- 3) przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do trzydziestu minut oraz za każde następne rozpoczęte trzydzieści minut – analiza danych po zsumowaniu jazdy przejechanej na karcie kierowcy K. K., a następnie jazdy przejechanej na karcie J. M., po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci: przerwa napięcia, wykazała, iż kierowca w dniu [...] października 2015 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 36 minut, gdyż prowadził pojazd przez 5 godzin i 6 minut w okresie od godziny 16:57 do godziny 22:13.
- 4) Skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę - analiza danych po zsumowaniu jazdy przejechanej na karcie kierowcy K. K., a następnie jazdy przejechanej na karcie J. M. po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci: przerwa napięcia, wykazała, iż w dniu [...].10.2015 r. o godzinie 04:08 rozpoczął się 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek, lecz w okresie tym kierowca odebrał jedynie 5 godzin i 55 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 22:13 dnia [...].10.2015 r. do godziny 04:08 dnia [...].10.2015 r. czasu UTC, co oznacza, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 3 godziny i 5 minut, natomiast w niniejszym przypadku dopuszczalnym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze skróconym do 9 godzin.
W toku postępowania pełnomocnik spółki pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniósł o przesłanie kopii przesłuchania świadka - K. K., a także złożył wniosek o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z przesłuchania świadków: kierowcy K. K. oraz osoby zarządzającej transportem w Spółce - J. G..
Organ pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. odpowiedział, że akta sprawy są dowodem w sprawie i nie mogą zostać przekazane. Pouczono jednocześnie, że jest możliwość wglądu w akta sprawy w siedzibie organu po wcześniejszym umówieniu telefonicznym. Odniesiono się również do wniosku pełnomocnika dotyczącego przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz osoby zarządzającej przedsiębiorstwem. Organ wyjaśnił, że kierowca został już przesłuchany w tym charakterze podczas kontroli drogowej w dniu [...] listopada 2015 r. wobec czego nie ma potrzeby ponownego przesłuchiwania kierowcy na tę samą okoliczność. Materiał zgromadzony podczas kontroli drogowej był według organu wystarczający, jednak nie wyklucza to przesłania dodatkowych oświadczeń osoby zarządzającej przedsiębiorstwem lub złożenia pisemnych wyjaśnień.
W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik spółki ponownie zwrócił się do organu o przesłanie kserokopii bądź uwierzytelnionego odpisu przesłuchania kierowcy, a także ponowne przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowcy oraz osoby zarządzającej przedsiębiorstwem, jednak organ stwierdził, że już w poprzednim piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. ustosunkował się do tych samych wniosków pełnomocnika strony w związku z czym pismo to pozostawiono w aktach sprawy bez odpowiedzi, a pełnomocnik spółki do momentu wydania decyzji nie skorzystał z możliwości przejrzenia akt sprawy w siedzibie.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów materialnych jak i proceduralnych, a w szczególności:
- 1. naruszenie art. 92b ustawy o transporcie drogowym - poprzez niezastosowanie tego przepisu;
- 2. naruszenie art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym - poprzez niezastosowanie tego przepisu;
- 3. naruszenie art. 8, art. 10 § 1, art. 79 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczanie czynnego udziału strony w postępowaniu
- 4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego;
- 5. naruszenie art. 73 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieudostępnienie stronie uwierzytelnionego odpisu dokumentów z akt postępowania.
Skarżąca podniosała, że organ pierwszej instancji naruszył prawo strony do czynnego udziału w sprawie poprzez odmowę wydania stronie uwierzytelnionej kopii protokołu przesłuchania świadka (kierowcy). W przekonaniu strony organ nie zebrał również materiału dowodowego, który pozwoliłby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wskazał na brak odpowiedzialności przedsiębiorcy, tj. możliwość zastosowania przepisów art. 92b oraz 92c ustawy o transporcie drogowym w niniejszej sprawie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Odnośnie naruszenia polegającego na używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców (lp. 6.3.4 załącznika nr [...] do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał, że w toku kontroli drogowej zestawu pojazdów tj. ciągnika siodłowego marki D. o nr rej. P.3419T. wraz z naczepą marki Koegel o nr rej. C.9V.6, który prowadził kierowca K. K., a która miała miejsce w dniu [...] listopada 2015 r. o godzinie 15:25, w punkcie S5, MOP P., stwierdzono, iż kierowca prowadząc ww. zestaw pojazdów posługuje się swoją kartą kierowcy, jak również kartą kierowcy należącą do J. M.. Wątpliwości kontrolujących wzbudziła analiza danych cyfrowych zapisanych na karcie kierowcy K. K., lecz kierowca przesłuchany na powyższą okoliczność w zeznaniach przyznał się do używania karty kierowcy J. M. w czasie gdy prowadził pojazd. Wobec powyższych okoliczności i na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji stwierdził, iż doszło do naruszenia polegającego na używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców, sankcjonowanego przez lp. 6.3.4 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym.
Ponowna analiza materiału dowodowego przez organ odwoławczy potwierdziła ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, tj. iż karta kierowcy J. M. była używana przez kilku kierowców, a zatem w ocenie organu odwoławczego kara w wysokości [...] złotych została nałożona na stronę zasadnie.
Odnośnie stwierdzonego naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.1. załącznika nr [...] do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, iż stwierdzono naruszenie polegające na używaniu tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców, sankcjonowanego przez lp. 6.3.4 załącznika nr [...] do ustawy o transporcie drogowym, aby uzyskać faktyczny obraz aktywności kierowcy w kontrolowanym okresie, niezbędne było zsumowanie zapisanych danych z karty kierowcy K. K., oraz z karty kierowcy J. M., którą kierowca posługiwał się, aby ukryć swoją rzeczywistą aktywność. Analiza zsumowanych danych cyfrowych z ww. kart kierowców, po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci: przerwa napięcia, wykazała, iż w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym, rozpoczętym w dniu [...].10.2015 r. o godzinie 4:08, a zakończonym w dniu [...].10.2015 r. o godzinie 22:13, kierowca prowadził pojazd łącznie przez 12 godzin i 52 minuty, natomiast w tym okresie dopuszczalnym było prowadzenie przez kierowcę pojazdu łącznie przez 10 godzin.
W związku z powyższym stwierdzono, iż kierowca przekroczył dzienny okres prowadzenia pojazdu o 2 godziny i 52 minuty, a w toku kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu pracy i prowadzenia pojazdu w związku z czym organ pierwszej instancji nałożył na stronę karę w wysokości [...] złotych. Ponowna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dokonana przez organ odwoławczy potwierdziła ustalenia organu pierwszej instancji, a zatem w ocenie organu odwoławczego, kara została nałożona na stronę zasadnie, a jej wymiar ustalony prawidłowo.
Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (lp. 5.2. załącznika nr [...] do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał, że analiza zsumowanych danych cyfrowych z kart kierowców K. K. oraz J. M., po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci: przerwa napięcia, wykazała, iż kierowca K. K. w dniu [...].10.2015 r. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 36 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 6 minut w okresie od godziny 16:57 dnia [...].10.2015 r. do godziny 22:13 tego samego dnia. W toku kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm wymaganych przerw i odpoczynków w związku z czym organ pierwszej instancji nałożył na stronę karę w wysokości [...] złotych. Ponowna analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dokonana przez organ odwoławczy potwierdziła ustalenia organu pierwszej instancji, a zatem w ocenie organu odwoławczego, kara została nałożona na stronę zasadnie, a jej wymiar ustalony prawidłowo.
Odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (lp. 5.3. załącznika nr [...] do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał, że analiza zsumowanych danych cyfrowych z kart kierowców K. K. oraz J. M., po uwzględnieniu zdarzeń lub błędów w postaci: przerwa napięcia, wykazała, iż kierowca Pan K. K. w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym rozpoczętym w dniu [...].10.2015 r. o godzinie 4:08 powinien odebrać minimum 9-godzinny nieprzerwany odpoczynek. We wskazanym okresie kierowca odebrał jedynie 5 godzin i 55 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 22:13 dnia [...].10.2015 r. do godziny 4:08 dnia [...].10.2015 r. co zdaniem organu oznaczało, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 3 godziny i 5 minut, przy czym w toku kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm wymaganych przerw i odpoczynków w związku z czym organ pierwszej instancji nałożył na stronę karę w wysokości [...] złotych, a organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji, i w jego ocenie kara została nałożona na stronę zasadnie, a jej wymiar ustalony prawidłowo
Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ strona nie udowodniła, iż dopełniła ciążącego na niej obowiązku i podjęła wszelkie możliwe środki w celu zapobiegania powstawaniu naruszeń, a to przewoźnik powinien udowodnić, iż dołożył należytej staranności przy planowaniu zadań przewozowych zlecanych kierowcom, podczas gdy w niniejszej sprawie poza wyjaśnieniami złożonymi przez stronę, nie wskazano żadnych dokumentów lub innych dowodów, które mogłyby tę okoliczność potwierdzić.
Odnośnie okoliczności wskazujących na możliwość zastosowania art. 92b, oraz art. 92c ustawy o transporcie drogowym, organ II instancji przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 07.10.2014 r. (sygn. akt II SA/Rz 1026/14) podkreślając, iż sama organizacja szkoleń i odebranie oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu się do przestrzegania obowiązujących przepisów w zakresie czasu pracy są niewystarczające, gdyż przedsiębiorca powinien zapewnić takie warunki wykonywania pracy, aby kierowcy nie popełniali naruszeń. W tym między innymi tak zaplanować trasy, aby kierowcy mogli odbierać tygodniowe okresy odpoczynku w domu i aby nie musieli w tym celu naruszać przepisów.
Odnośnie zarzutu strony, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie administracyjne naruszył zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w ocenie organu odwoławczego zarzut jest bezzasadny, ponieważ organ pierwszej instancji nie odmówił udostępnienia do wglądu stronie akt sprawy, a jedynie nie wyraził zgody na przesłanie ich pocztą, co nie stanowi naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji wskazał bowiem stronie jakie uprawnienia przysługują jej na etapie postępowania pierwszej instancji, zasadnie wskazując również, iż organ administracji publicznej nie jest zobowiązany, również odpłatnie, wykonywać kserokopii dokumentów zawartych w aktach sprawy i ich dostarczania stronie, a jedynie ma obowiązek udostępnienia ich stronie celem umożliwienia sporządzenia odpisu. Również forma w jakiej uczynił to organ pierwszej instancji była prawidłowa, ponieważ organ pierwszej instancji nie wydaje postanowienia o odmowie sporządzenia kserokopii wspomnianych dokumentów.
W skardze do sądu J. A. T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa w Ł. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania jednocześnie wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
. naruszenie art. 92 b ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną interpretację przesłanek leżących u podstaw jego stosowania, a w konsekwencji niezastosowanie powyższego przepisu na gruncie niniejszej sprawy;
. naruszenie art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną interpretację przesłanek leżących u podstaw jego stosowania, a w konsekwencji niezastosowanie powyższego przepisu na gruncie niniejszej sprawy;
. naruszenie art. 73 § 2 i art. 74 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę wydania stronie uwierzytelnionego odpisu dokumentów z akt postępowania i dokonanie tego z pominięciem przewidzianej przez przepisy formy postanowienia;
. naruszenie art. 8 i art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ograniczanie czynnego udziału strony w postępowaniu, a tym samym działanie budzące poważne wątpliwości uczestników postępowania co do działań podejmowanych przez władzę publiczną;
. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego;
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca spółka podniosła, że organizacja pracy w przedsiębiorstwie J. A. T. stoi na bardzo wysokim poziomie, ponieważ wszyscy kierowcy zostali przeszkoleni w zakresie przestrzegania norm czasu pracy kierowców, a także konsekwencji wiążących się z naruszaniem przepisów ustawy o transporcie drogowym; dział spedycji w spółce dobiera zlecenia transportowe w prawidłowy sposób, umożliwiający bezpieczne wykonanie ich przez kierowców, bez potrzeby jakiegokolwiek naruszania przepisów prawa, co stanowiło w ocenie skarżącej bezpośrednią podstawę do zastosowania art. 92 b ustawy o transporcie drogowym.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego w przekonaniu skarżącej bezpośrednio wynika, iż naruszenia popełnione przez kierowcę, były spowodowane wyłącznie jego osobistymi pobudkami i niewłaściwym stosunkiem do wykonywanych obowiązków. Skorzystanie przez K. K. z karty innego kierowcy było jego samodzielną decyzją, na którą przedsiębiorca nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu. Jedynym celem powyższego działania była chęć szybszego zakończenia zlecenia przewozowego i wcześniejszego powrotu do domu, dlatego oczywistym pozostaje, że pracodawca nie miał możliwości ingerencji w typowo osobiste okoliczności, wynikające wyłącznie ze złej woli pracownika.
Zdaniem skarżącej niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym w sposób bezpośredni wynika z niewłaściwego prowadzenia postępowania administracyjnego od strony proceduralnej, ponieważ organy administracji w sposób rażący ograniczyły prawo spółki do udziału w postępowaniu, co z całą pewnością naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, z zasadą pogłębiania zaufania obywateli na czele.
Wskazano, że pismem z [...] listopada 2015 r., do organu I instancji złożony został wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy K. K. oraz zarządzającego przedsiębiorstwem J. G., na okoliczność zapewnienia przez podmiot wykonujący przewóz właściwej organizacji i dyscypliny pracy, ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców odpowiednich przepisów. Przeprowadzenie powyższych dowodów było dla spółki kluczowe z punktu widzenia wykazania okoliczności wyłączających jej odpowiedzialność, jednak organy obu instancji zarzuciły stronie niewystarczające udowodnienie podnoszonych w pismach twierdzeń, a jednocześnie zakwestionowały celowość przeprowadzenia kluczowego dowodu, co w ocenie skarżącej należy zakwalifikować jako działanie wysoce niespójne i nielogiczne.
Za rażące naruszenie przepisów w przekonaniu skarżącej należy uznać również wyrażoną przez organ I instancji możliwość złożenia przez świadków pisemnych oświadczeń, ponieważ w wyroku z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 477/08 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy k.p.a. nie przewidują, aby świadek mógł swoją wiedzę o stanie faktycznym sprawy przekazywać organowi administracji w formie oświadczenia.
W świetle przedstawionych powyżej argumentów, zdaniem skarżącej Spółki odmowa przesłuchania wnioskowanych przez nią świadków w praktyce uniemożliwiła jej udowodnienie swoich racji. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych zarzutów, udzielając niejako dorozumianej zgody na rażące naruszanie przepisów postępowania administracyjnego.
Rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego była w ocenie skarżącej również odmowa przeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z przesłuchania K. K. w obecności pełnomocnika strony, gdyż pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniesiono o przeprowadzenie przedmiotowego dowodu, a uniemożliwienie uczestniczenia w przeprowadzeniu przez organ kluczowego dowodu stanowiło poważne naruszenie art. 80 k.p.a.
Niemożliwe do obrony wydają się również w przekonaniu skarżącej twierdzenia dotyczące prawidłowego rozpoznania wniosku o zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez udostępnienie kopii protokołu z przesłuchania kierowcy w trakcie kontroli drogowej, ponieważ w pierwszym piśmie strona skarżąca wystąpiła o wydanie i doręczenie kopii protokołu z przesłuchania świadka, co spotkało się z odmową ze strony organu I instancji natomiast w kolejnym wniosku, datowanym na [...] grudnia 2015 r., zwrócono się do organu z wnioskiem o wydanie z akt sprawy uwierzytelnionego odpisu protokołu przesłuchania kierowcy w trybie art. 73 § 2 k.p.a. i było to żądanie odmienne od wyrażonego we wcześniejszym wniosku i jednocześnie strona wykazała swój ważny interes prawny dla uzyskania powyższego uwierzytelnionego odpisu. Wniosek ten organ, pozostawił jednak bez rozpoznania, dlatego w przekonaniu skarżącej należy zakwestionować stwierdzenie organu II instancji, iż odmowa powyższego działania nastąpiła w prawidłowej formie, ponieważ nie wydano postanowienia o odmowie wydania odpisu, a ponadto przedmiotowy wniosek pozostawiono w aktach sprawy bez odpowiedzi.
Podkreślono również, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego utrudniły spółce udział w postępowaniu i uniemożliwiły skuteczne udowodnienie podnoszonych argumentów, a efektem nagannego prowadzenia postępowania przez organ I instancji było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, skutkujące niezastosowaniem przepisów prawa materialnego, wyłączających odpowiedzialność skarżącej. Do poczynionych przez skarżącą w odwołaniu uwag, organ II instancji odniósł się wyłącznie lakonicznie i nie ustosunkował się do naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.
Przede wszystkim podkreślić należy, że istota zarzutów skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadza się do braku dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy i wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów, których uwzględnienie miałoby stanowić podstawę do zastosowania art. 92b lub 92c ustawy o transporcie drogowym, a w konsekwencji umorzenie postępowania w sprawie w przedmiocie nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej za naruszenie obowiązków i warunków przewozu drogowego w oparciu o przepis art. 92a ww. ustawy.
Skarżąca nie zakwestionowała naruszenia poszczególnych przepisów prawa przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy o pracę w jej przedsiębiorstwie, w wyniku analizy danych z urządzenia rejestrującego, tym samym jako bezsporne przyjąć należy, że w dniu [...].11.2015 r. o godzinie 15:25 na drodze ekspresowej S5 MOP P., zatrzymany do kontroli pojazd członowy składający się z ciągnika siodłowego marki D. o nr rej P.3419T. wraz z naczepą marki K. o nr rej C.9V.61 kierował K. K. i kierowca ten wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy (blacha) z [...] do [...] (P.) na rzecz skarżącej Spółki. Kierujący dopuścił się stwierdzonych, następujących naruszeń:
. używanie tej samej wykresówki lub karty kierowcy przez kilku kierowców,
. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny,
. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do trzydziestu minut,
. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do 1 godziny.
Okoliczności powyższe zostały potwierdzone przez kierowcę, który został przesłuchany w charakterze świadka podczas kontroli drogowej w dniu [...] listopada 2015 r.
Tym samym poczynione w tym zakresie ustalenia przez organ i przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznać należy za w pełni wiarygodne, a przeprowadzone w tym zakresie postępowanie za przeprowadzone zgodnie z wymogami art. 7 i 77 k.p.a. Brak jest więc podstaw do zakwestionowania poczynionych w tym zakresie przez organ ustaleń faktycznych.
Skarżąca zarzucała – i do tego sprowadza się istota sporu w niniejszej sprawie, że organy nie przeprowadziły dostatecznego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności nie rozpatrzyły wniosku o przesłuchanie w charakterze świadka kierowcy K. K. oraz zarządzającego przedsiębiorstwem J. G. na okoliczność zapewnienia przez podmiot wykonujący przewóz właściwej organizacji i dyscypliny pracy, ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców odpowiednich przepisów w celu wykazania okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, mających świadczyć o braku wpływu skarżącego na naruszenie, którego dopuścił się kierowca.
W związku z powyższym należy wyjaśnić, że w myśl art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.
Przedsiębiorca, chcąc uwolnić się od odpowiedzialności powinien wykazać, że przedsięwziął wszystkie niezbędne środki zapobiegające powstaniu naruszenia prawa i jego przyczyny. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnienie podjęcia wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że wskazane w art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d., przesłanki odnoszą się do sytuacji wyjątkowych, których profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, a nie do zachowania przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi się posługuje przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa. Przykładowo, chodzić tu będzie o sytuacje spowodowane siłą wyższą lub działaniem osób trzecich, za których winę przedsiębiorca nie może odpowiadać, zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne.
Powyższa argumentacja znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, wypowiadał się w przedmiocie obowiązków przewoźnika określonych w art. 5 u.t.d., podkreślając, iż regulacje te zmierzają do wymuszenia takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, ażeby działalność ta odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia. W powyższym wyroku Trybunał wskazał także, że "sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne (vide: wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04).
Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (sygn. akt P 19/06)".
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest również stanowisko, zgodnie z którym fakt, że wykonujący przewozy nie jest w stanie na bieżąco kontrolować poczynań wszystkich zatrudnianych przez niego osób, nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność przewoźnika. Do istoty działalności polegającej na wykonywaniu przewozów drogowych należy to, że przedsiębiorca nie jest obecny podczas każdego przejazdu wykonywanego przez zatrudnionych przez niego kierowców. Nie można przyjąć, że od momentu poinstruowania kierowcy co do konieczności przestrzegania przepisów, jego pracodawca jest automatycznie zwolniony od odpowiedzialności za stwierdzone podczas przejazdu naruszenia przepisów u.t.d. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., II GSK 262/14, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podmiot wykonujący transport drogowy jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich działań. To on zobowiązany jest do przeprowadzania bieżących kontroli, czy kierowcy przestrzegają przepisów i powinien w taki sposób organizować i nadzorować ich pracę, aby jednocześnie umożliwić sobie wypełnianie ciążących na nim obowiązków. Profesjonalny przewoźnik winien wdrożyć odpowiednie rozwiązania organizacyjne, zabezpieczające prawidłowe wykonywanie przewozów. Brak realnego skutecznego nadzoru nad działaniami kierowców związanymi z wykonywaniem przewozów nie może skutkować egzoneracją.
Skarżąca spółka podjęła próbę wykazania okoliczności, o których stanowi art. 92 c ust. 1 pkt 1u.t.d., niemniej w ocenie Sądu okazała się ona nieskuteczna, ponieważ Spółka zgłaszając wnioski dowodowe uczyniła to w sposób ogólny bez wskazania wystąpienia okoliczności określonych ww. przepisem - nadzwyczajnych, niespodziewanych - które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonych naruszeń, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie byłby w stanie przewidzieć.
Ujawnianie naruszenia w drodze kontroli przeprowadzanej przez uprawnione organy stanowi dowód na brak właściwej organizacji pracy, świadczy o braku przeprowadzania skutecznych kontroli przez przedsiębiorcę, o braku właściwego doboru pracowników. Stanowi o tym, że organizacja i dyscyplina pracy nie jest wystarczająca i nie odpowiada ogólnie wymaganej, w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego przewozy drogowe, staranności. Spółka jest zobowiązana do takiego zorganizowania pracy swojego przedsiębiorstwa transportowego, aby w przyjętym modelu i schemacie jego działania, uwzględnione zostały wszystkie określone w przepisach obowiązującego prawa zasady dotyczące prowadzenia tego rodzaju działalności. Ze swej istoty, model (schemat) ten, powinien uwzględniać również, adekwatny do jego funkcji, system takiego kształtowania postaw pracowników, aby przez odpowiednie ich motywowanie i dyscyplinowanie eliminować lub co najmniej minimalizować ryzyka zaistnienia zachowań skutkujących naruszaniem przepisów regulujących wykonywanie przewozu drogowego, które to zachowania z pewnością nie korespondują również z interesem samego przedsiębiorcy.
Efektywność tego systemu zdeterminowana jest (powinna być) paletą odpowiednio dobranych przez przedsiębiorcę instrumentów kontroli oraz nadzoru, zwłaszcza zaś konsekwencją w ich stosowaniu i tym samym konsekwencją w egzekwowaniu od pracowników przestrzegania obowiązujących zasad.
W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy dokonały interpretacji obowiązującego stanu prawnego na tle zaistniałego stanu faktycznego i wyciągnęły trafne wnioski. W przedmiotowej sprawie spółka w swoich pismach nie wskazywała na okoliczności nadzwyczajne, które miałby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których doświadczony profesjonalny podmiot organizujący przewozy drogowe, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Nie stanowią takich okoliczności naruszenia wynikłe z zaniechań kierowcy. Od odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewozy drogowe za stwierdzone naruszenia nie zwalnia również zastosowanie sankcji pracowniczych (zwolnienie z pracy, nagana), wobec pracowników, którzy bezpośrednio dopuścili się uchybień, nie wychwyconych przez przedsiębiorcę. Jest to bowiem kwestia wewnętrznych relacji prawnych pomiędzy przedsiębiorcą a jego pracownikami.
Zdaniem Sądu, organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że argumentacja spółki odwołująca się do stwierdzenia, iż naruszenia popełnione przez kierowcę, były spowodowane wyłącznie jego osobistymi pobudkami i niewłaściwym stosunkiem do wykonywanych obowiązków, nie mogą być uznane za wystarczające do wykazania okoliczności egzoneracyjnych, zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności, gdyż sama organizacja szkoleń, czy też odebranie oświadczeń od kierowców o zobowiązaniu się do przestrzegania obowiązujących przepisów w zakresie czasu pracy są niewystarczające. Przedsiębiorca powinien zapewnić takie warunki wykonywania pracy, aby kierowcy nie popełniali naruszeń; w tym między innymi tak zaplanować trasy, aby kierowcy mogli odbierać tygodniowe okresy odpoczynku w domu i aby nie musieli w tym celu naruszać przepisów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.10.2012 r., sygn. akt III SA/Kr 9/12).
W toku całego postępowania administracyjnego, jaki i we wniesionej do Sądu skardze, skarżąca konsekwentnie broniła stanowiska, że nie można jej obciążać odpowiedzialnością za samowolne działania kierowcy odnośnie kontynuowania jazdy bez wymaganych przerw. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wskazane w art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przesłanki egzoneracyjne (zwalniające od odpowiedzialności) odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć.
Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy pracownik przedsiębiorcy, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej materii jednolite, a Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela prezentowane w nim stanowisko (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011r., sygn. akt II GSK 71/10, wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 738/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1061/11).
Przypomnieć należy, że wynikający z art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy kierowcy nie jest ograniczony do przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie powodowałoby, że podmiot wykonujący przewozy mógłby powołać się na okoliczności,,braku wpływu" czy,,okoliczności których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. To zaś czyniłoby całą regulację dotyczącą odpowiedzialności przedsiębiorcy martwą.
W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy dokonały interpretacji obowiązującego stanu prawnego na tle zaistniałego stanu faktycznego i wyciągnęły trafne wnioski. Wbrew twierdzeniom skarżącego art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wskazuje na okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęska żywiołowa, katastrofy, czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. W przedmiotowej sprawie kierowca w trakcie składania zeznań, ani przedsiębiorca nie wskazali na wystąpienie okoliczności ujętych przepisem art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których doświadczony kierowca i profesjonalny podmiot organizujący przewozy drogowe, przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.
Nie stanowią takich okoliczności naruszenia wynikłe z działań kierowcy. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd na drodze, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy, jednak okoliczności takich nie można kwalifikować w kategorii,,braku wpływu" czy,,okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć", nawet w sytuacji gdy przedsiębiorca pozostawił kierowcy podejmowanie decyzji o czasie i miejscu postojów. Przedsiębiorca wykonujący przewozy drogowe ma bowiem wpływ na działanie kierowcy poprzez odpowiedni dobór kierowców, właściwą organizację przejawiająca się zarówno w przeprowadzaniu szkoleń w zakresie przepisów dotyczących zasad wykonywania przewozów i czasu pracy, sprawdzania czy kierowca w sposób właściwy zrozumiał obowiązujące przepisy, nie tylko w formie podpisania pisemnego oświadczenia o odbyciu szkolenia i zobowiązaniu się do przestrzegania w trym zakresie obowiązujących przepisów oraz poprzez wprowadzenie skutecznego systemu kontroli i nadzoru, który nie tylko będzie miał na celu ujawnianie popełnionych w tym zakresie wykroczeń, ale także,,skłonienie" kierowcy do ich przestrzegania.
Należy nadto podkreślić, że przeniesienie przez przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe na kierowcę decyzji w sprawie planowania przerw w jeździe i dziennych okresów odpoczynku, nie uwalnia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego w oparciu o przepis art.92a ustawy o transporcie drogowym. Przepisy art. 92b i art. 92c w/w ustawy zawierają ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy. W przesłankach tych nie mieści się przeniesienie na kierowcę części obowiązków związanych z organizacją i dyscypliną pracy, jak również nie może to stanowić podstawy przyjęcia, że nie miał w wyniku takiego podziału obowiązków wpływu na powstanie naruszenia.
Należy również stwierdzić – podzielając pogląd organów - że odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy oparta na art. 92a ustawy o transporcie drogowym ma charakter odpowiedzialności administracyjnej, nie jest oparta na zasadzie winy, a do stwierdzenia jej zaistnienia wystarczające jest – co do zasady- stwierdzenie naruszenia przepisów o transporcie drogowym przez wykonującego w imieniu przedsiębiorcy transport kierowcę, nawet jeżeli doszło do naruszeń w sposób niezawiniony przez przedsiębiorcę. Wynika to z przytoczonego wyżej przepisu art. 10 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2005 oraz z przepisu art. 92a ustawy o transporcie drogowym. Jest ona niezależna od odpowiedzialności kierowcy odbywa się w trybie przepisów kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 92 ust. 1 i 5) i jest odpowiedzialnością odrębną opartą na zasadzie winy w stosunku do odpowiedzialności przedsiębiorcy. Przedsiębiorca odpowiada za skutki działania osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych do prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy i dokonania błędnych ustaleń przez organ. Organ działając zgodnie z zasadami określonymi w art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa podjął wszelkie czynności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, zebrał i rozpatrzył materiał zgromadzony w sprawie i na podstawie jego całokształtu ustalił stan faktyczny sprawy, dokonując właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Poczynione ustalenia przez organ znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wykazał w uzasadnieniu fakty, które uznał za udowodnione, wskazał dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których odmówiono argumentom strony wiarygodności. Wyjaśnił w sposób szczegółowy podstawę prawną podjętej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Uzasadnienie decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 kpa. Podkreślić należy, że organ zgodnie z treścią art. 10 kpa zapewnił skarżącemu czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, informując o powyższym w formie pisemnej. Umożliwił skarżącemu przedłożenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za bezzasadną. Tym samym na podstawie art. 151 p.p.s.a podlega ona oddaleniu.