Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Toruń Centrum – Zachód w Toruniu wniósł skargę na uchwałę nr 81/15 Rady Miasta Torunia z dnia 21 maja 2015 roku w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego do spraw rozwiązywania problemów przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie w Toruniu i szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
W zarzutach skargi Prokurator wskazał na istotne naruszenie:
- art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2015 poz. 1390, zwanej w skrócie "u.p.p.r.") poprzez określenie w § 2 ust. 6 Regulaminu Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw rozwiązywania problemów przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie w Toruniu, stanowiącego załącznik do uchwały nr 81/15 Rady Miasta Torunia z dnia 21 maja 2015 roku przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego (w trybie natychmiastowym) z powodu uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole;
- art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 4 i w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieogłoszenie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wskazanie w przepisie § 4 uchwały, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i winna zostać ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zwrócił uwagę, że kompetencje wskazane w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. odnoszą się do procedury, a więc samego procesu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego i nie upoważniają organu stanowiącego gminy do wprowadzenia przesłanek materialnoprawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Wskazał na pogląd reprezentowany w orzecznictwie, iż ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać, a w szczególności nie nakłada na członków zespołu wymogu zachowania poufności.
Prokurator stanął na stanowisku, że uchwała podejmowana w trybie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. jest aktem prawa miejscowego zawierającym unormowania powszechnie obowiązujące, a zatem podlega ogłoszeniu na zasadach określonych w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. W jego ocenie, niewykonanie obowiązku ogłoszenia jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa.
Skarżący wskazał, że niewykonanie obowiązku ogłoszenia aktu normatywnego jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała jest w całości nieważna. Nadmienił, że zaskarżona uchwała, jako nieogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego, nie weszła w życie. Okoliczność ta stanowi samodzielną przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ nadmienił, że zaskarżona uchwała nie jest aktem normatywnym. Wskazał, że aby uchwała rady gminy była aktem prawa miejscowego, koniecznym jest oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, ale pozostającego poza strukturą administracji. W jego ocenie, uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jest adresowana do organu wykonawczego gminy oraz członków zespołu interdyscyplinarnego.
Co do zarzutu pierwszego organ stanął na stanowisku, że jeżeli członek zespołu, wbrew przyjętemu zobowiązaniu ujawnia informacje uzyskane w ramach działania Zespołu, co stanowi penalizowane naruszenie prawa, tzw. tajemnicy funkcyjnej, to takie działanie powinno być podstawą, co najmniej, odwołania go ze składu zespołu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Istotną kwestią w sprawie jest okoliczność, że zaskarżone uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego, w § 4 uchwały wskazano wprost, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.
Wobec tego kwestią kluczową jest ustalenie, czy uchwała podejmowana w trybie art. 9a ust. 15 u.p.p.r. stanowi akt prawa miejscowego.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2012 r. (sygn.. akt I OSK 1922/11 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/): zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. Akt I OSK 732/09, Legalis).
Konstytucja w art. 94 upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego.
W przypadku uchwały będącej przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z upoważnieniem wykonawczym, co ma miejsce wówczas gdy ustawa reguluje sama treść danej materii, a upoważnienia organ stanowiący gminy do uregulowania samego trybu wykonania. Jest to zatem akt prawa miejscowego o którym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, odsyłający do upoważnień zawartych w innych ustawach.
Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:
- opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;
- prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;
- zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;
- tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.
Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2).
Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania – możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Podkreślenia wymaga to, iż ustawa w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.
Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 ustawy).
Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.
Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu.
Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przepis art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.
Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 10a stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym.
Istotnym jest, iż ustawodawca w art. 10f upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań.
Nie budzi wątpliwości w świetle przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji, iż rozporządzenie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.
Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dot. trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym.
Powyższej przytoczone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.
Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego podlegają obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dopiero zaś z chwilą opublikowania zyskują walor aktów prawa obowiązującego.
Uchwała Rady Miasta Torunia będąca przedmiotem postępowania winna wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 października 2019 r. III SA/Łd 741/19, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. I OSK 701/08).
Nie można tracić z pola widzenia, że stwierdzenie nieważności tejże uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli nieważność od samego początku, to jest od daty uchwalenia. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która nie została prawidłowo promulgowana, nie uzyskała zatem nigdy mocy obowiązującej. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych. (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r. I OSK 1608/12, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 stycznia 2020 r. III SA/Kr 1171/19, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. I OSK 701/08). Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zawarcie w § 4 uchwały nr 81/15 Rady Miasta Torunia z dnia 21 maja 2015 roku przepisu, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, naruszało art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co uzasadniało stwierdzenie nieważności wyżej wskazanej uchwały.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi należy wskazać, że również ten zarzut jest w pełni uzasadniony. Nie jest rzeczą organu wyznaczanie przesłanek materialnoprawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym.
Sąd aprobuje wyrażone w judykaturze stanowisko, że art. 9a ust. 2 u.p.p.r. przyznaje wójtowi kompetencję do powołania członków tego zespołu. Wymieniony przepis nie upoważnia jednak organu gminy (wójta) do określania przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2019 r. II SA/Ol 872/19). Wobec tego § 2 pkt. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały (nie zaś ustęp 6, jak wskazywał w swej skardze Prokurator), wskazujący z jakich powodów członek zespołu interdyscyplinarnego może zostać odwołany z udziału w pracach zespołu, jest niezgodny art. 9a ust. 2 i ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, gdyż wprowadzone przesłanki odwołania członka Zespołu wykraczają poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle zatem treści art. 9a ust. 15 powołanej ustawy, rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc jedynie procedurę pozbawienia członkostwa.
Tym niemniej wobec wagi wcześniej wskazanego naruszenia prawa to uchybienie ma mniejsze znaczenie. Sam bowiem brak opublikowania uchwały będącej aktem prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, niezależnie od innego rodzaju uchybień prawu zawartych w treści tej uchwały, skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.