Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. w Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. w Dz. U. z 2020 r. poz. 256), nakazał W. M. - inwestorowi i właścicielowi działki nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy P. w B. rozbiórkę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...] na działki o nr ew.: [...], [...], [...] i [...] obręb [...]), wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) i art. 25 ustawy z dnia 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z [...] listopada 2020 r.
Do wydania powyższych orzeczeń doszło w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...] października 2019 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej jako: "PINB"), przeprowadzili kontrolę budynku na ww. nieruchomości, stanowiącej działkę o nr ewid. [...], obręb [...], przy ulicy P. w B. Według ustaleń PINB, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości przy ulicy P. w B. (działka o nr ewid. [...], obręb [...], podzielona została na cztery mniejsze działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...], zgodnie z załączoną mapą obrębową [...]). Z czynności kontrolnych sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną, którą dołączono do akt sprawy. W trakcie kontroli ustalono, że na wydzielonej działce ewid. nr [...] usytuowany jest obiekt budowlany dwukondygnacyjny, z dachem dwuspadowym z kalenicą usytuowaną równolegle do ulicy P. Budynek murowany, niepodpiwniczony, wykonany został w technologii tradycyjnej.
Według oświadczenia W. M., przedmiotowy obiekt podłączony jest do sieci elektroenergetycznej. Woda do budynku doprowadzona jest ze studni, a ścieki z budynku odprowadzane są do szczelnego zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...]. Dookoła nieruchomości istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ustalono, że przedmiotowy obiekt powstał w roku 2018. Budynek pełni funkcję mieszkalną. Według oświadczenia W. M., zamiar budowy przedmiotowego budynku został zgłoszony do organu administracji architektoniczno-budowlanej jako budynek gospodarczy.
Kontrolerzy dokonali pomiarów przedmiotowego budynku, które odzwierciedla załącznik graficzny do protokołu z oględzin. Ustalono, że powierzchnia zabudowy tego budynku wynosi ca 48,10 m2.
Organ nadzoru budowlanego załączył do akt zaświadczenie Prezydenta Miasta B. z [...] września 2018 r. znak: [...] o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia W. M. w sprawie rozpoczęcia robót budowlanych obejmujących budowę budynku gospodarczego (o pow. 35 m2) przy ulicy P. w B. (dz. nr ewid. [...] obręb [...]).
Organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt budowlany znajdujący się na działce o nr ew. [...] obręb [...] przy ulicy P. w B. został wykonany niezgodnie ze zgłoszeniem, ponieważ zgłoszony obiekt do organu administracji architektoniczno - budowlanej był obiektem jednokondygnacyjnym o powierzchni zabudowy 35 m2, nie miał przybudówki. Ponadto, miał pełnić funkcję gospodarczą.
PINB [...] listopada 2019 r. przesłuchał W. M., która złożyła dodatkowe wyjaśnienia w sprawie oraz potwierdziła, że jest inwestorem obiektu budowlanego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...]. Ponadto organ ustalił, że obiekt ten pełni funkcję mieszkalną, a inwestorka wniosła o usankcjonowanie jego stanu prawnego. Inwestor oświadczyła, że wystąpi ze stosownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy P. w B. Według deklaracji inwestora ww. wniosek miał obejmować również działki o nr ewid. [...], [...] i [...]. W związku z powyższym włączono wszystkie działki do przedmiotowego postępowania jako teren objęty inwestycją.
PINB pismem z [...] listopada 2019 r. znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ew. [...] obręb [...] przy ulicy P. w B. W. M. wniosła o wyłączne objęcie postępowaniem terenu inwestycji działki o nr ew. [...] obręb [...], na której znajduje się wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny, stanowiący przedmiot niniejszej sprawy.
Następnie, postanowieniem z [...] grudnia 2019r., znak: [...] organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy P. w B. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz nałożył na W. M. - jako inwestora będącego w budowie wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy P. w B. oraz jako właściciela działki nr ew. [...], obręb [...], obowiązek przedstawienia w siedzibie Inspektoratu w terminie do 30 czerwca 2020 r.:
- - decyzji Prezydenta Miasta B. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji;
- - dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu. Do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że obowiązek o którym mowa w ust. 2, nie dotyczy projektów obiektów budowlanych o prostej konstrukcji, jak: budynki mieszkalne jednorodzinne, niewielkie obiekty gospodarcze, inwentarskie i składowe - tzn. że projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno - budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;
- - dokumentu, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
PINB, [...] czerwca 2020 r. zwrócił się do Urzędu Miasta B. o udzielenie informacji czy inwestor tj. W. M. wystąpiła do tamtejszego organu z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oraz o wskazanie, na jakim etapie jest przedmiotowe postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, Urząd Miasta B. pismem z [...] czerwca 2020 r. poinformował, że [...] listopada 2019 r. W. M. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny dla nieruchomości o nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy P. w B. Pismem z [...] grudnia 2019 r. znak: [...], Urząd wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, W. M. poinformowała organ, że wniosek z [...] listopada 2019 r. [...] budynek gospodarczy nie dotyczył budynku mieszkalnego lecz budynku rekreacji indywidualnej [...].
Termin uzupełnienia wniosku upłynął bezskutecznie, dlatego pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], organ poinformował W. M. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia oraz, że w celu rozpatrzenia sprawy należy złożyć nowy, kompletny wniosek.
W. M., reprezentowana przez pełnomocnika [...], ponownie [...] lutego 2020 r. złożyła do Urzędu Miasta B. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, na nieruchomości o nr ew. [...], obręb [...], przy ulicy P. w B. Następnie pismem z [...] lutego 2020 r. wycofała złożony wniosek. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] lutego 2020r. znak: [...] umorzył przedmiotowe postępowanie.
Kolejnym wnioskiem z [...] marca 2020 r. W. M. ponownie wystąpiła do organu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na ww. nieruchomości. Ponownie Urząd Miasta B., pismem z [...] marca 2020r. znak: [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków wniosku. Ponieważ wniosek nie został uzupełniony, pozostawiono sprawę bez rozpatrzenia, o czym poinformowano wnioskodawcę.
Wobec powyższego, PINB stwierdził, że Inwestor nie spełniła w wyznaczonym terminie obowiązku przedłożenia dokumentów, wymaganych postanowieniem PINB dla Miasta B. z dnia [...].12.2019r. znak: [...]. Organ, działając na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją z [...] listopada 2020r. znak: [...] nakazał W. M. rozbiórkę wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...] na działki o nr ew.: [...] i [...] obręb [...]) przy ulicy P. w B., wybudowanego bez pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., W. M., reprezentowana przez pełnomocnika, adwokata [...], złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Ponadto, skarżąca zarzuciła brak zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu. Dodała również, że w identycznej sprawie prowadzonej przez organ - znak sprawy [...] - identyczny budynek został zakwalifikowany jako budynek rekreacji indywidualnej. Dlatego uważa, że rozbieżności w podejściu organu naruszyły zasadę zaufania obywatela do organu i doprowadziły do wydania krzywdzącej decyzji.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie uwzględnił odwołania. W decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stąd w niniejszej sprawie, zdaniem organu, zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 7.7.1994r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19.09.2020 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowania zgodnie z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast w przepisie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, wymienione zostały enumeratywnie budowy i roboty budowlane, niewymagające decyzji o pozwoleniu na budowę. I tak, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Jednakże, budowa ta wymaga zgłoszenia budowy do organu administracji architektoniczno - budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, uznał, że organ I instancji dokonał właściwych ustaleń. Z pozyskanej dokumentacji wynika bowiem, że wydane [...] września 2018 r. zaświadczenie Prezydenta Miasta B. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego (o pow. 35m2) przy ul. P. w B. oraz projekt zagospodarowania działki nr ew. [...] obręb [...], stanowiący załącznik do ww. zaświadczenia, przewidywał budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 35m2, nie dotyczył natomiast budowy objętego niniejszym postępowaniem budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 48,10 m2.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazuje na to, że przedmiotowy obiekt o powierzchni zabudowy wynoszącej 48,10 m2 został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe obligowało zatem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. do wszczęcia procedury legalizacyjnej w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie m.in. w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, bez wymaganego zgłoszenia, tj. wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust.1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wymaganych prawem dokumentów, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Jest to pierwszy etap, który prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego organ nakazuje rozbiórkę. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, traktuje się, w myśl art. 48 ust. 5 ww. ustawy, jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego, PINB umożliwił inwestorowi legalizację przedmiotowego budynku, wydając postanowienie z [...] grudnia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, na które strony postępowania nie wniosły zażalenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że legalizacja samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego nie jest obowiązkiem inwestora, lecz prawem. Natomiast, w sytuacji nieprzedłożenia wymaganych dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, powiatowy organ nadzoru budowlanego był zobligowany nakazać jego rozbiórkę, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust.
1. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Organ odwoławczy odniósł się do treści odwołania, w którym skarżąca podniosła, że podjęła wielokrotne próby zebrania dokumentacji pozwalającej na legalizację budynku przy ul. P., mając na uwadze treść pisma Urzędu Miasta B. z [...] czerwca 2020 r. znak: [...], opisującego postępowanie w sprawie składanych przez skarżącą wniosków o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, żaden z nich nie zakończył się wydaniem wymaganej decyzji. Poza tym, wnioski dotyczyły obiektów o innej funkcji aniżeli objęty niniejszym postępowaniem, tj. budynku mieszkalnego. Na dzień wydania decyzji PINB z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...], inwestor – W. M. nadal nie dostarczyła dokumentów wymaganych postanowieniem PINB z dnia [...] grudnia 2019r. znak: [...], zatem organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego.
Skarżąca, działając przez pełnomocnika- adwokata [...], wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] stycznia 2021 r. nr [...], zarzucając:
- - rażące naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez orzeczenie rozbiórki, podczas gdy skarżąca dążyła do spełnienia przesłanek opisanych w ust. 3 cytowanego przepisu;
- - rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., polegające na oparciu ww. decyzji na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa oraz braku dokładności w wyjaśnieniu stanu faktycznego spraw i przyjęciu, że wykonanie budynku rekreacji indywidualnej stanowi samowolę budowlaną, jak również zaniechaniu i niewzięciu pod uwagę, że skarżąca wielokrotnie starała się pozyskać dokumentację pozwalającą na skorzystanie z instytucji legalizacji budowy,
- - rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na braku sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze wniesiono o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji II Instancji oraz I Instancji i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi właściwemu;
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, jednakże w pierwszym rzędzie należy ustalić czy istnieją możliwości legalizacji obiektu. Wówczas często zachodzi konieczność złożenia dokumentów, co związane jest ze żmudną i długotrwałą procedurą, w szczególności w czasach pandemii i zamkniętych urzędów (w okresie od marca do czerwca 2020 r.). Nie zgodzono się ze stanowiskiem organu, że skarżąca nie wypełniła zobowiązania i nie dążyła do legalizacji samowoli budowlanej, ponieważ podejmowała wielokrotnie próby uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Odwołano się do zasady czynnego udziału w postępowaniu. To, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd też w przypadku naruszenia tej zasady w pełni uzasadnione jest orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania (zob. wyr.
WSA w Lublinie z 14.7.2009 r. II SA/Lu 323/09, Legalis). Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja nie odpowiada dyspozycji art. 48 ust. 1 w zw. z 48 ust 3 ustawy Prawo Budowlane, jak również narusza dyspozycję art. 10 k.p.a. a co za tym idzie nie może się ostać. Problemy z legalizacją budowy wynikały z błędnych instrukcji i zaleceń organów administracji, które z jednej strony wskazywały, że należy przeprowadzić legalizację w oparciu o próbę legalizacji jako budynku rekreacji indywidualnej, a z drugiej jako budynku mieszkalnego. Stąd też skarżąca napotkała na swej drodze wewnętrznie sprzeczne stanowiska organów, co uniemożliwiało jej staranie się o legalizację budynku. W identycznej sprawie prowadzonej przez organ - znak sprawy [...], identyczny budynek, został zakwalifikowany jako budynek rekreacji indywidualnej. Rozbieżności w podejściu organu naruszyły zasadę zaufania obywatela do organu i doprowadziły do wydania wysoce krzywdzącej decyzji.
Organ w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ poinformował również Sąd, że [...] maja 2021 r. do Inspektoratu wpłynął wniosek M. V. S. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2021 r. znak: [...]. Wnioskodawca, zgodnie z załączonym wypisem Aktu notarialnego z [...] czerwca 2020 r. Repertorium A numer [...] (kopia poświadczona notarialnie przez notariusza [...]), jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości od [...] czerwca 2020 r. M. V. S. od ww. daty winien być stroną postępowania toczącego się przed PINB w sprawie legalności pobudowania rzeczonego budynku.
Jednocześnie, w uzasadnieniu złożonego wniosku z [...].05.2021 r. obecny właściciel przytoczył § 1 pkt 3 ww. Aktu notarialnego z [...] czerwca 2020 r., zgodnie z którym W. E. M. zapewnia kupującego M. V. S., że nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku. Organ dodał, że [...] listopada 2019 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek nr ew. [...] obręb [...] przy ulicy P. w B. Natomiast w toku prowadzonych czynności W. M. nie poinformowała PINB dla Miasta B. o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, co wiąże się z brakiem dokonania zmiany strony prowadzonego postępowania administracyjnego. W załączaniu organ dołączył wypis Aktu notarialnego z dnia [...].06.2020 r. Repertorium A numer [...] (poświadczony za zgodność z oryginałem) i kopię wniosku z [...] maja 2021 r. M. V. S. o stwierdzenie nieważności decyzji znak: [...].
Wniosek w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji został przekazany przez organ do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pismem z [...] maja 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] maja 2021 r. wszczął postępowanie w przedmiocie nieważności zaskarżonej decyzji i w tym samym dniu postanowieniem nr [...] na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., w związku z wnioskiem M. V. S. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2021 r. znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, zawiesił postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie skargi W. M. do WSA w Bydgoszczy na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...].
Pełnomocnik skarżącej - adwokat [...], w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. (k - 37 akt sądowych), poinformował Sąd o wygaśnięciu pełnomocnictwa.
Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. na wniosek M. S., Sąd dopuścił wnioskodawcę do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści.
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
W ocenie Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Wyjaśnić należy przy tym, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej, bowiem podnoszone przez nią argumenty, podobnie jak i argumenty organu, były wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę wraz z odpowiedzią organu na skargę.
Przystępując zatem do rozpoznania sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Normatywnym potwierdzeniem sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności administracji publicznej jest również art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stanowiący ponadto, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Zaznaczenia wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Co więcej, pozostaje zobowiązany do wzięcia z urzędu pod rozwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, pozostających jednak w związku z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w przypadku wystąpienia przesłanek nieważności postępowania administracyjnego określonych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.
Poruszając się w tak zakreślonych ramach kontroli zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. naruszają prawo w sposób powodujący konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną kwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...] na działki o nr ew.: [...] i [...] obręb [...]) przy ulicy P. w B., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1, w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 48 u.p.b., określa art. 52 cytowanej ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Powyższy obowiązek należy wiązać z tytułem prawnym do obiektu samowolnie wzniesionego. Wykonanie obowiązku rozbiórki musi być możliwe do realizacji. W rozpoznawanej sprawie istotną przeszkodą w nałożeniu na skarżącą obowiązku było to, że utraciła ona tytuł prawny do zabudowanej nielegalnie wzniesionym budynkiem nieruchomości.
Skarżąca była stroną postępowania w przedmiocie rozbiórki obiektu na etapie wszczęcia postepowania oraz wydania postanowienia organu I instancji z [...] grudnia 2019 r. o wstrzymaniu robót. Natomiast, na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji [...] listopada 2020 r. oraz decyzji zakażonej z [...] stycznia 2021 r., Skarżąca nie była już stroną postępowania. Nie poinformowała również organów o okolicznościach zbycia nieruchomości i obiektu objętego postępowaniem administracyjnym. Skarżąca w formie aktu notarialnego z [...] czerwca 2020 r., Repertorium A numer [...], zawarła umowę sprzedaży, na mocy której sprzedała M. V. S. zabudowaną działkę [...]. Kopia powyższej umowy, potwierdzona za zgodność z oryginałem, wpłynęła do WINB w B. [...] maja 2021 r. wraz z wnioskiem nowego właściciela, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarga do Sądu wniesiona została [...] grudnia 2020 r. W dacie, gdy skarżąca nie była już właścicielem nieruchomości.
Powyższe okoliczności dowodzą, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały skierowane do podmiotu, który w chwili ich wydawania utracił już przymiot strony. Bezsporne jest, że w toku prowadzonych czynności przed organem I instancji i jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej W. M. nie poinformowała PINB dla Miasta B. o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, co wiąże się z brakiem dokonania zmiany strony prowadzonego postępowania administracyjnego. Skutki niewykonania obowiązku nałożonego na skarżącą w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] organu I instancji, nie mogą obciążać obecnego właściciela. Czynności legalizacyjne co do obiektu powinny zostać podjęte w stosunku do właściciela nieruchomości, który powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu. Skarżąca do dnia wydania decyzji obydwu instancji nie powiadomiła organów o zmianie właściciela terenu, na którym położony jest przedmiotowy obiekt. Działanie skarżącej poskutkowało świadomym wprowadzeniem organu w błąd i skierowaniem decyzji do podmiotu, gdy już nie była stroną w sprawie.
Inwestor, który zrealizował przedmiotowy obiekt, nie posiada aktualnie tytułu prawnego do nieruchomości obejmującej działkę [...]. Obowiązek rozbiórki winien być skierowany do aktualnego właściciela przedmiotowej budowli. Takie stanowisko zgodne jest z regulacją art. 52 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
51. Określenie adresata obowiązku z art. 48 ust. 1 tej ustawy uzależnione jest od możliwości realizacji przez niego nałożonych nakazów. Brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia wykonanie decyzji rozbiórkowej. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07, LEX nr 468723: "Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji." W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że "nakaz taki w pierwszym rzędzie powinien być bowiem skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu." Podobny pogląd, nawiązujący do powyższego wyroku przedstawiony został przez doktrynę: "wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznaczało, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Nowe brzmienie rozstrzyga, że nakazy i zakazy nakłada się na inwestora, natomiast jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wydaje się, że okoliczności, w których wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe to między innymi sytuacja, gdy inwestor w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Już w poprzednim stanie prawnym – sprzed nowelizacji z 13.02.2020 r., utarty był pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6.03.2008 r. II OSK 158/07, LEX nr 468723; z 10.05.2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z 15.05.2012 r., II OSK 338/11, CBOSA)" - A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2021, art. 52.
Z opisanych względów orzeczony przez organy I i II instancji nakaz rozbiórki obiektu budowlanego należy uznać za przedwczesny z tego względu, że obowiązek został skierowany do osoby, która utraciła status strony postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego w związku z art. 52 tej ustawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie na podstawie art. 153 P.p.s.a. uwzględnić w opisanym zakresie zaprezentowane powyżej stanowisko Sądu.
Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania wydane zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy. Koszty obejmują tylko wpis sądowy, jako że pełnomocnik zrezygnował w zaistniałej sytuacji z reprezentacji skarżącej i tym samym z kosztów zastępstwa procesowego.