Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Miejski Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. w dniu [...] stycznia 2016 r., nr [...] na rzecz M. K. (skarżącego). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że skarżący złożył w dniu 7 marca 2016 r. odwołanie od ww. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, które organ I instancji nadał na podany przez skarżącego adres do korespondencji w dniu 20 stycznia 2016 r. Jak wskazał, orzeczenie to zostało awizowane po raz pierwszy dnia 22 stycznia 2016 r., a następnie po upływie terminu na odebranie pisma w placówce pocztowej, jako przesyłkę nieodebraną, zwrócono je do organu I instancji. Organ odwoławczy, po przytoczeniu treści art. 44 k.p.a., stwierdził, że orzeczenie pierwszoinstancyjne uprawomocniło się 6 lutego 2016 r., odwołanie zaś złożone zostało 7 marca 2016 r., co poświadcza stempel Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, a więc zasadne było stwierdzenie uchybienia do jego wniesienia.
Pismem z dnia 6 maja 2016 r. M. K. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący podniósł, że decyzję I instancji mógł odebrać dopiero 22 lutego 2016 r., albowiem nie dotarła ona do niego ani drogą pocztową, ani też do tego dnia zarówno urzędnicy Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, jak i pracownicy poczty nie byli w stanie zlokalizować i wydać skarżącemu przesyłki. Skarżący wskazał, że uchybienie terminu nie było przez niego zawinione, o czym świadczy jego zaangażowanie w sprawę odbioru niedoręczonej decyzji pomimo ciężkich problemów ze zdrowiem. Skarżący podniósł, że w okresie, gdy oczekiwał na przesyłkę z orzeczeniem I instancji, w jego skrzynce pocztowej nigdy nie pojawiło się zawiadomienie o nadejściu takiej przesyłki (awizo).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W odpowiedzi na zarzuty organ odwoławczy stwierdził, że przesyłka z decyzją była dwukrotnie awizowana (w dniu 22 stycznia i 1 lutego 2016 r.), o czym skarżący był informowany. Organ przedstawił również szereg okoliczności świadczących o tym, iż nieodebranie przesyłki w terminie przez skarżącego było zawinione przez niego samego i nie wynikało z zaniedbań organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym zaskarżone rozstrzygnięcie może być uchylone tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.).
Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Sąd stwierdził, że zostało ono powzięte z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Przedmiotem niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], którym organ ten stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności, wydanego przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. w dniu [...] stycznia 2016 r., nr [...] na rzecz skarżącego. Kontestując powyższe rozstrzygnięcie skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji nie została mu prawidłowo doręczona.
Problematykę doręczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy zawarte w rozdziale 8 działu I ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "k.p.a."). Zgodnie z art. 39 organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Co do zasady pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.) ew. w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2), bądź, w przypadkach opisanych w przepisie, w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3). W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania art. 43 k.p.a.).
W przypadkach niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., ustawa przewiduje w art. 44 k.p.a. tzw. fikcję doręczenia, poprzedzoną jednak obwarowaną rygorami procedurą, związaną z określonymi obowiązkami podmiotu doręczającego pismo, tj. operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1) i pracownika urzędu gminy (miasta) lub podmiotu upoważnionego (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a). W niniejszej sprawie rola doręczyciela spoczęła na spółce Poczta Polska, tj operatorze pocztowym w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe.
Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, operator winien umieścić w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie, zgodnie z § 4 cytowanego przepisu, uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Z zestawienia powołanego wyżej uregulowania prawnego wynikają dwie podstawowe przesłanki skuteczności przewidzianego nim doręczenia. Pierwszą przesłanką jest przechowywanie pisma przez oznaczony czas w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia pisma przez operatora pocztowego). Drugą przesłanką jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej (w przypadku doręczenia przez operatora pocztowego), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Tylko w przypadku spełnienia łącznie powołanych przesłanek, doręczenie dokonane przez operatora pocztowego w trybie art. 44 § 4 K.p.a. może być uznane za skutecznie.
W okolicznościach niniejszej sprawy wątpliwości Sądu wzbudziła prawidłowość awizowania przesyłki zawierającej orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z [...] stycznia 2016 r. Rzecz dotyczy danych, jakie zostały uwidocznione przez doręczającego na kopercie wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W szczególności uwagę zwraca brak oznaczenia przez doręczającego wszystkich okoliczności wymaganych zgodnie z brzmieniem art. 44 § 2 K.p.a.
Domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia tylko wówczas, gdy wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru (patrz postanowienie NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1758/11, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 44 k.p.a. bezwzględnie wymaga dla przyjęcia prawidłowości doręczenia zastępczego zamieszczenia informacji o miejscu odbioru awizowanej przesyłki. Jest przy tym oczywiste, że jakiekolwiek formularze bądź instrukcje nie mogą uchylić tego ustawowego wymogu (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 350/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 789/12; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na kopercie i na potwierdzeniu odbioru orzeczenia z [...] stycznia 2016 r. (k. 3 akt adm.) brak jest jakiejkolwiek adnotacji o tym, czy i gdzie (w jakim miejscu określonym w art. 44 § 2 k.p.a.) można odebrać przesyłkę. Z załączonej do akt kserokopii zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika jedynie, iż przesyłka wysłana w formie listu poleconego skierowana została do skarżącego na adres jego zameldowania, że została dwa razy oznaczona stemplem pocztowym w dniu 20 stycznia i 8 lutego 2016r., oraz że w dniu 17 lutego 2016 r. wpłynęła z powrotem do organu I instancji. Na arkuszu papieru zawierającym kserokopię zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki znajduje się co prawda odręczna adnotacja "Awizo – 22.01.16", jednak umiejscowiona jest ona poza obszarem zwrotnego potwierdzenia i z powodów wyjaśnionych we wcześniejszych akapitach niniejszego uzasadnienia nie dowodzi o wypełnieniu przesłanek prawidłowego doręczenia pisma zawartych w art. 44 § 1-4 k.p.a. Reasumując, z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika tyle tylko, że zwrotne poświadczenie odbioru było przyklejone do koperty zawierającej korespondencję skierowaną do skarżącego.
Wskazać w tym miejscu należy, iż dołączenie do akt wydruku elektronicznego śledzenia przesyłek Poczty Polskiej nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości doręczenia, zwłaszcza przy postawie skarżącego kwestionującego fakt prawidłowego awizowania przedmiotowej przesyłki. Aby uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona należy dysponować dowodem jej doręczenia - zwrotnym poświadczeniem odbioru z podpisem adresata i datą doręczenia, a w przypadku zastosowania tzw. fikcji doręczenia przez awizo - kopertą z naklejonym zwrotnym poświadczeniem odbioru, na której będą pieczątki i podpisy pracownika poczty przy pierwszym i drugim awizowaniu, datę zwrotu pisma - podobnie - z podpisem pracownika usiłującego doręczyć przesyłkę i datą zwrotu oraz adnotacją pracownika poczty ze wskazaniem, gdzie zostało umieszczone awizo i gdzie złożona została przesyłka (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 295/15, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze nie można zatem uznać, że przedmiotowa przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana i tym samym prawidłowo doręczona. Warunkiem przyjęcia przez organ, że nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ nie budzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 K.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas (por. postanowienie NSA z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 794/10, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, z uwagi na niespełnienie przez doręczyciela wszystkich wymaganych wymogów awizowania przesyłki, skutek procesowy doręczenia orzeczenia organu I instancji z [...] stycznia 2016 r., w sposób określony w art. 44 § 4 k.p.a. nie nastąpił. Z tej przyczyny zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z naruszeniem art. 44 § 1- 4 k.p.a., w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Przy ponownej ocenie formalnej wniosku, Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. powinien uwzględnić przedstawione przez Sąd wywody w kwestii nieskuteczności doręczenia skarżącemu w trybie art. 44 k.p.a., orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2016 r., co wobec zarzutu skargi znajdującego potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy powinno skłonić organ do ponownego doręczenia ww. pisma z zachowaniem powyższych wymogów.