Uzasadnienie
Wójt [...] B. decyzją z [...] kwietnia 2022 r., znak: [...] odmówił M. F. (tj. Skarżącej) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem - M. F..
Burmistrz ustalił, ze mąż Skarżącej posiada orzeczenie zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu tym wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2013 r., a niepełnosprawność istnieje od 69 roku życia.
Organ ustalił także, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a ponadto otrzymuje emeryturę.
Powyższe zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zdaniem organu I instancji nie uprawnia jej do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca zarzuciła jej wydanie z naruszeniem mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a mianowicie:
- 1. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615, zwanej w skrócie "u.ś.r.") i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność jej męża powstała po 18 roku życia i w związku z tym Skarżącej jako jego opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne,
- 2. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
- 3. przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (zwanej dalej "Kolegium"), w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, decyzją z [...] maja 2022 r., znak sprawy [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Kolegium uznało za niezasadną odmowę z powołaniem się na okoliczność wieku, w którym był mąż Skarżącej w momencie powstania niepełnosprawności. Kolegium podzieliło stanowisko sądów administracyjnych, dotyczących stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.
Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13 utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.
Natomiast według Kolegium powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność posiadania przez Skarżącą prawa do emerytury. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Kolegium podkreśliło, że przepis ten jest jednoznaczny i obowiązujący oraz nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organy władzy publicznej, które je stosują.
Kolegium podzieliło prezentowany w orzecznictwie pogląd (por. wyrok WSA w Gliwicach z 9 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Gl 969/19), że nie jest możliwy zbieg świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury ani ich wzajemna kompensata. Brak jest regulacji prawnej przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o wyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (renty) jak też regulacji pozwalającej na kompensowanie wysokości renty do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości) czy też wstrzymanie wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Brak także regulacji wskazującej, że organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako korzystniejszego) czy też, że organ z urzędu ocenia, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy bardziej korzystne. Brak jest również regulacji prawnych uprawniających do przejścia z renty rodzinnej na świadczenie pielęgnacyjne.
Analiza obowiązujących przepisów wskazuje, że ustawodawca przyjął świadomie założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze do Sądu M. F. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez błędne uznanie, że pobieranie przez nią świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zdaniem strony skarżącej organ II instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Narusza bowiem zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy, pozwalającej na realizację zasad, równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art.
2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 353/21 z dnia 22 lipca 2021 r.).
W ocenie Skarżącej prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. ponieważ nie można znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. W przypadku emerytury, wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych.
Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty świadczenia, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty.
W ocenie Skarżącej intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie znaczenia przepisu ar. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe - pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien być zatem interpretowany z taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.
Jednocześnie Skarżąca oświadczyła, że wyraża gotowość do zawieszenia pobieranej przez siebie emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji w utrzymanej w mocy decyzji stwierdziły, że Skarżąca nie jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ I instancji jako powód odmowy przyznania świadczenia wskazał niespełnienie w sprawie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Słuszne jest jednak stanowisko Kolegium, że niezasadnie organ I instancji powołał się na przesłankę negatywną uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z ww. przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem [...] października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Odmowa przyznania świadczenia z tegoż powodu przez organ I instancji była zatem wadliwa.
Zasadniczy problem prawny w niniejszej sprawie sprowadził się do konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.. Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Na tle wykładni ww. przepisu wywiązał się w orzecznictwie spór co do tego, czy narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie.
Pierwszy z nurtów orzeczniczych opowiadał się za rygorystycznym rozumieniem wskazanego przepisu, wykluczającym możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Wskazywano, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną (świadczenie kompensacyjne), zaś emerytura stanowi odpowiednik wynagrodzenia za pracę uzyskiwany po przepracowaniu określonego czasu i w określonym ustawowo wieku i nie jest świadczeniem przysługującym osobom aktywnym zawodowo, dla których to praca, a nie emerytura, jest podstawowym źródłem utrzymania. Wskazywano, że osoby mające ustalone prawo do emerytury, choćby niższe kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego, a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin, nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które tego prawa jeszcze nie nabyły (vide: powołany przez organ odwoławczy wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, a także wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r.; I OSK 2950/15 i z 10 lipca 2018 r., I OSK 134/18, dostępne jw.).
Z kolei odmienna od powyższej linia orzecznicza – którą Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela - akcentowała istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia, i dokonywała interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, zakładającej zmienność znaczenia przepisów wysławiających normy, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2020 r. sygn. I GSK 597/17). Akcentowała, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono [...] zł (na dzień rozpoznawania wniosku świadczenie pielęgnacyjne wynosiło [...] zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. - M.P. z 2021 r., poz. 1021). Ustalenie to prowadziło do wniosków, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości.
Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20).
Przyjęcie, że uprawnienie do emerytury, nie jest bezwarunkową przesłanką do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, spowodowało wątpliwość co do sposobu realizacji uprawnienia do tego świadczenia przez osobę uprawnioną do emerytury. W orzecznictwie pojawił się pogląd dopuszczający zmiarkowanie kwoty wypłacanego świadczenia pielęgnacyjnego i równocześnie wypłacanej emerytury. W wyrokach z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zastosowanie przywołanych w poprzednim akapicie reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, ale w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
W wyrokach NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 zaprezentowano odmienne stanowisko. Wskazano, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który to przepis wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Należy podzielić stanowisko, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Po 662/19).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten z zaprezentowanych wyżej poglądów, który realizację uprawnienia osoby pobierającej emeryturę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje dokonaniem przez tę osobę wyboru któregoś z konkurencyjnych świadczeń. Wskazać należy, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 291), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko wyrażone w powołanych w poprzednim akapicie wyrokach NSA, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury.
Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawodawca nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury.
Sąd nie podziela zatem stanowiska organu odwoławczego, jakoby wnioskodawca nie miał możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną emeryturą. Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi do wniosku odmiennego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji Skarżącej co do zasady jest możliwe, jeżeli dokona ona wyboru jednego konkurencyjnego świadczenia kosztem drugiego.
Kontynuując powyższy wątek stwierdzić też należy, że zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek poinformowania strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz obowiązek wezwania do złożenia wymaganych dokumentów, wynikający z odpowiedniego stosowania art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek ten wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy zaniechał poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Nie poinformowano Skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwano jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe.
Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (przede wszystkim tych dotyczących zakresu sprawowanej opieki i ewentualnego braku możliwości podjęcia zatrudnienia) wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
Wspomniana wyżej kwestia zakresu sprawowanej przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką została w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadniczo pominięta, co zresztą uznać należy za konsekwencję przyjętego przez organy stanowiska co do automatycznej stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wobec wnioskodawców uprawnionych do emerytury. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2178/20). Faktyczne sprawowanie opieki oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia są zasadniczymi okolicznościami, którą należy ustalić w sprawie.
Analiza akt sprawy pod kątem kompletności i przydatności dokumentacji, na podstawie której ustalić można zakres sprawowanej przez skarżącą opieki, wykazuje, że nie jest ona wystarczająca. Materiał ten składa się zasadniczo jedynie z oświadczenia Skarżącej o zakresie sprawowanej opieki, kwestionariusza o czynnościach wykonywanych podczas opieki oraz opisu ustaleń z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Na podstawie tak skąpego materiału dowodowego nie sposób dokonać prawidłowej, wyczerpującej oceny tego, czy opieka sprawowana przez skarżącej nad niepełnosprawną matką ma charakter opieki stałej i długotrwałej.
Po pierwsze, kwestionariusz o czynnościach wykonywanych przy niepełnosprawnej nie jest miarodajnym dokumentem, na podstawie którego organ byłby w stanie dokonać analizy tego, czy sprawowana opieka wymaga całodobowej gotowości opiekuna do świadczenia pomocy niepełnosprawnemu członkowi rodziny, czy jest on jedyną osobą sprawującą taką opiekę, i czy uniemożliwia ona podjęcie zatrudnienia. Zauważyć należy, że kwestionariusz taki w sposób syntetyczny wyodrębnia różnego rodzaju czynności dnia codziennego wraz z przyporządkowaną rubryką co do częstotliwości danych czynności. Wypełnienie kwestionariusza pozostawia się wnioskodawcy, a więc to wnioskodawca w istocie dokonuje samodzielnego ustalenia istotnych z punktu widzenia postępowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego okoliczności. Od jego poglądu uzależnia się ocenę, w jaki sposób sprawuje tę opiekę. Tymczasem to organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, traktując kwestionariusze tego typu i oświadczenia stron jako dowody pośrednie, wspomagające.
Zasadniczym środkiem dowodowym winien być w przedmiotowych sprawach wywiad środowiskowy oraz sporządzona na jego podstawie protokół (kwestionariusz wywiadu środowiskowego) pracownika organu pomocy społecznej, poświadczający zastany w gospodarstwie domowym stan faktyczny. Dokument taki nie powinien oczywiście abstrahować od stanowisk wnioskodawcy, osoby podopiecznej, innych członków rodziny, czy nawet sąsiadów. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego winno dokonywać się z uwzględnieniem wszystkich możliwych środków dowodowych zgodnych z prawem i relewantnych dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności (art. 75 § 1 k.p.a.). Okolicznościami takimi w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są: czy i w jaki sposób wykonywana jest opieka nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przez kogo, w jakim wymiarze dobowym, jak intensywna jest to opieka. Gdyby organy obu instancji dokonały ustaleń ww. okoliczności jedynie w oparciu o oświadczenie strony, w sposób oczywisty nie spełniłoby to wymogów rzetelnego postępowania dowodowego, sprowadziłoby się bowiem jedynie do oceny stanowiska strony w tym zakresie (wyrażonego w oświadczeniu, kwestionariuszu), a nie analizy samodzielnie przeprowadzonych czynności dowodowych i wniosków z nich wynikających.
Ze stanowiska Kolegium w zaskarżonej decyzji wynika, że w postępowaniu przed organem I instancji ustalono faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, jednak analiza treści decyzji Wójta nie pozwala na taki wniosek. Organ pierwszej instancji jedynie stwierdził, jakie dowody zostały zgromadzone (oświadczenie dotyczące formy i zakresu opieki, wywiad środowiskowy), ale brak jest oceny organu co z tych dowodów wynika. W rezultacie brak jest w decyzjach organów obu instancji jednoznacznego ustalenia, czy faktycznie jest sprawowana opieka. Sąd administracyjny nie jest zaś powołany do dokonywania ustaleń faktycznych zamiast organów administracji, lecz do kontroli, czy ustalenia faktyczne organów administracji zostały dokonane zgodnie z prawem.
Podsumowująco zatem stwierdzić należy, że w sprawie zbadania wymaga – w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy - czy po stronie Skarżącej istnieją przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opisane w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (stała i długotrwała opieka nad ojcem oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, jego niepodejmowanie). Po ewentualnie pozytywnym zweryfikowaniu powyższych kwestii i wobec bezspornej okoliczności uprawnienia Skarżącej do emerytury, organ winien wezwać Skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzja ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem. Rozstrzygnięcie sprawy uzależnione będzie w tej sytuacji (braku innych przesłanek negatywnych) od wykonania przez Skarżącą nałożonego obowiązku.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).