Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2011 r. Nr GMK[...] Prezydent Miasta [...] orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego I. i W. W. w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] działka nr [...], oraz ustalił opłatę za przekształcenie, po zastosowaniu 90% bonifikaty, w kwocie [...] zł.
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. I. i W. W. wnieśli o zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 Kpa w zakresie kosztów, jakie zostały określone w decyzji; w zakresie przekształcenia nie wnieśli o żadne zmiany. Na podstawie art. 155 Kpa decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak [...], Prezydent Miasta [...], odmówił zmiany pkt 2 i 3 ww. decyzji z dnia [...] października 2011 r., wskazując, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak również uiszczenie opłaty z zastosowaniem 90% bonifikaty nastąpiło na wyraźny wniosek zainteresowanych. Wg organu przeprowadzone postępowanie nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji. Uwzględnienie wniosku byłoby sprzeczne z przepisami ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w myśl której, osoba, na rzecz której przekształcono prawo użytkowania wieczystego w prawo własności jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu przekształcenia. Stąd też nastąpiłoby naruszenie interesu społecznego.
I. i W. W. wnieśli odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie Prezydenta [...] do naprawienia szkody prawnej i materialnej, do której Prezydent [...] doprowadził. Przedstawili stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] października 2011 r. twierdząc, że naruszono prawo administracyjne i konstytucyjne, a nadto określili wielkość szkody materialnej i prawnej spowodowanej naruszeniem prawa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które związane jest wyłącznie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, może - wg skarżących - oprzeć swoje stanowisko na art. 416, 417 i 4171 Kc.
Decyzją z [...] czerwca 2012 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 1pkt 1 Kpa SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wywodząc, że odwołanie nie jest uzasadnione, bowiem nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 155 Kpa dlatego, że między złożeniem wniosku o zmianę decyzji a dniem wydania decyzji przez organ I instancji stan prawny uległ zmianie i obwiązujące przepisy nie dają podstaw do dokonania nieodpłatnego przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności. SKO wskazało także, że pozostaje poza jego właściwością orzekanie o naprawieniu szkody.
Na powyższą decyzję W. i I. W. wnieśli skargę, domagając się uchylenia obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta [...]. Wg skarżących zaskarżona decyzja jest wadliwa i SKO nie dostrzegło rażącego naruszenia Kpa przez organ I instancji i doszło do niewłaściwej oceny prawnej. Decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2011 r. "jest konsekwencją wyrafinowanego i patologicznego cwaniactwa administracyjnego... a SKO to na to pozwala" a art. 155 Kpa daje możliwość korygowania nie do końca sprawiedliwych rozwiązań zawartych w wydanych decyzjach.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji z uzasadnienia swojej decyzji stwierdzając, że skarżący nie wniósł żadnych nowych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, i że nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 ppsa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.
Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Po myśli przepisu art. 134 § 1 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co należy szczególnie zaakcentować właśnie w niniejszej sprawie z uwagi na obszerne wywody skargi dotyczące - zdaniem skarżących - niewłaściwej pracy organu. I dlatego warto w tym miejscu wskazać, że wniosek skarżących z [...] stycznia 2012 r. dotyczył wyłącznie zmiany w trybie art. 155 Kpa ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2011 r. w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - punktach 2 i 3. Powyższa decyzja uwzględniła pozytywnie w całości wniosek obojga skarżących, precyzyjnie wyrażony pismem z [...] stycznia 2012 r.
Przedmiotem niniejszej sprawy było więc wyłącznie rozpoznanie wniosku o zmianę w trybie art. 155 Kpa decyzji ostatecznej w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wydanej w oparciu o ustawę z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przywołany przepis art. 155 Kpa, mający być podstawą zmiany decyzji stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
W orzeczeniach sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie powołanego art. 155 Kpa nie wiąże się z oceną tej decyzji jako nieprawidłowej i tryb ten nie jest przewidziany dla sanowania kwalifikowanych wadliwości decyzji.
Wskazywano także, że dla zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa niezbędnie jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zamianę decyzji, i wreszcie brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczegółowych, czyli stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek zmiany decyzji będzie zgodny z prawem.
Organ zmieniając ostateczną decyzję na korzystniejszą dla strony, nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z prawem. Zmiana decyzji może zostać dokonana w oparciu o art. 155 Kpa w odniesieniu do decyzji niewadliwej lub dotkniętej wadami niekwalifikowanymi, tj. niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności a decyzja wydawana w trybie art. 155 Kpa ma charakter uznaniowy. Postępowanie prowadzone w trybie tego przepisu jest samodzielnym postępowaniem. Jego celem nie jest - co należy szczególnie mocno podkreślić- ponowne merytoryczne rozstrzygniecie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją mającej walor ostateczności, tj. decyzją której dotyczy wniosek o zmianę. W postępowaniu tym należy badać czy wystąpiły formalne przesłanki warunkujące zastosowanie tej instytucji, tj. czy decyzja na mocy której strona nabyła prawo jest ostateczna, czy jest zgoda strony na jej zmianę a ponadto, czy jej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Analizując akta sprawy należy zauważyć, że wniosek skarżących z [...] stycznia 2012 r. o zmianę decyzji dotyczy decyzji, która stała się ostateczna z dniem [...] października 2011 r. oraz że pomiędzy wydaniem decyzji z [...] października 2011 o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a złożeniem wniosku o zmianę tej decyzji i wydaniem zaskarżonej decyzji, stan prawny uległ istotnym zmianom w wyniku nowelizacji obowiązującej od 9 października 2011 r. dokonanej ustawą z 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), która dostosowała przepisy ustawy w oparciu o którą wydano decyzję z 4 października 2011 r. tj. ustawę z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. sygn. akt K 9/08.
Uchylono bowiem art. 4 ust. 8 i zmodyfikowano odpowiednio ust. 9 ustawy z 29 lipca 2005 r.. W świetle znowelizowanych przepisów udzielenie bonifikaty nie jest już jak poprzednio obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej a przepis, który stanowił podstawę zastosowania w odniesieniu do skarżących bonifikaty w wysokości 90% tj. ust. 8 art. 4 ustawy utracił swą moc obowiązującą. W aktualnym stanie prawnym przyznanie bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez jednostkę samorządu terytorialnego ma charakter uznaniowy. Oznacza to więc, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość stanu prawnego obowiązującego w chwili, gdy zapadła decyzja z [...] października 2011 r. z tym, jaki obowiązuje obecnie.
Co więcej postulowanej zmianie decyzji sprzeciwia się przepis art. 4 ust. 1 i 2 - obwiązującej i mającej zastosowanie do dokonanego przekształcenia ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazane przepisy stanowią, że osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia, z zastrzeżeniem art.
5. W decyzji, o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm.).
Z kolei ustalenie opłaty z odpowiednim odesłaniami do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że opłata ta wynika z ustalonej wartości nieruchomości pomniejszonej o kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości a dalsze przepisy art. 4 tej ustawy w ust. 7, 9, 11 a, i 12 określają możliwe do uzyskania (fakultatywnie przyznawane) bonifikaty, obniżające wysokość opłaty z tytułu przekształcenia. Udzielenie bonifikaty nie może jednak prowadzić do zwolnienia od tej opłaty albowiem przypadki nieodpłatnego przekształcenia ustawodawca określił wyłącznie w art. 5 tej ustawy. Stanowią one wyjątek od zasady odpłatności. Zastosowanie bonifikaty w opłacie w wysokości 100 % stanowiłoby więc niechybnie niedopuszczalne obejścia przywołanego przepisu ustawy, a przecież jak wskazano powyżej dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa nie może prowadzić do stanu niezgodnego z prawem.
Należy więc podzielić w całej rozciągłości stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż nie można dokonać zmiany decyzji z [...] października 2011 r. w żądany przez skarżących sposób, z tego względu, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do dokonania nieodpłatnego przekształcenia prawa na rzecz skarżących się stron, jak też do udzielenia żądanej we wniosku o zmianę decyzji bonifikaty w opłacie. Wnioskowana zmiana nie posiada oparcia w przepisach obowiązującego prawa.
Skoro więc nie została spełniona którakolwiek z przesłanek wskazanych treścią przywołanego powyżej art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) a także wobec braku przesłanki z art. 145 § 1 ust. 2 ww. ustawy - należało po myśli art. 151 tej ustawy skargę oddalić. I dlatego orzeczono jak w sentencji wyroku.