Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) - dalej st. pr. bud., w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, (t. jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1332) - dalej pr. bud., nakazał S. K. – S. rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wym. 10,40 m x 3,35 m zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...] w m. L. Organ wskazał, że w dniu 11.07.2012r. na wniosek M. K. przeprowadzone zostały oględziny parterowego budynku gospodarczo-garażowego o wym. 10,40 m x 3,35 m i wys. 1,95 m, zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...], [...] i [...] i [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) w L. Z ustaleń organu nadzoru budowanego wynika, że obiekt ten o drewnianej konstrukcji ścian wzmacnianej elementami stalowymi i dachu konstrukcji drewnianej krytym płytami cementowo-azbestowymi wyposażony w dwuskrzydłowe wrota drewniane oraz wewnętrzną instalację elektryczną umiejscowiony został na czterech działkach: nr [...], będącej własnością S. K. – S., oraz [...],[...] i [...], będących własnością Gminy.
Według oświadczenia K. S. przedmiotowy budynek, stanowiący obiekt tymczasowy, został przez niego wykonany w latach 1972-1975, na podstawie pozwolenia na budowę, którego nie okazał. Organ wskazał, że z pisma inicjującego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wynika, że budynek gospodarczo-garażowy wykonano w latach 90-tych ubiegłego wieku. Organ zwrócił również uwagę, że na kopii mapy zasadniczej z pomiaru aktualizacyjnego mapy z 1988r. i na szkicu polowym sporządzonym na dzień [...].10.1988r., sporny obiekt gospodarczo-garażowy nie został uwidoczniony. Naniesiono go natomiast na kopii mapy zasadniczej z pomiaru aktualizacji mapy z 2008r. Organ podniósł, że daty powstania spornego budynku nie udało się ustalić na podstawie zeznań strony, S. K. – S. oraz wyjaśnień świadków.
Wobec powyższego, urząd pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w oparciu o licencje nr [...] fotogrametryczne zdjęcia lotnicze terenu działki nr [...] w m. L. wraz z otaczającymi ją nieruchomościami z roku 1972, 1983, 1996 i 2005. Zdjęcie lotnicze z 1972r nie ujawniło kwestionowanego budynku gospodarczo-garażowego natomiast na zdjęciu z 1983r. widoczny jest w bezpośredniej bliskości drogi publicznej w miejscu obecnej lokalizacji budynku gospodarczo-garażowego niewielkich rozmiarów obiekt usytuowany swoim dłuższym bokiem równolegle do drogi tj., inaczej niż aktualne położenie spornego budynku, który dłuższym bowiem usytuowany jest równolegle do sąsiedniej działki nr [...].
Z kolei na zdjęciach lotniczych z roku 1996 i 2005 widoczny jest obiekt budowlany w miejscu gdzie znajduje się obecnie sporny budynek gospodarczo-garażowy. W ocenie organu widoczny na zdjęciach obiekt budowlany odpowiada wielkością i lokalizacją spornemu budynkowi gospodarczo-garażowemu.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, organ pierwszej instancji stwierdził, że kwestionowany budynek gospodarczo-garażowy, wbrew wyjaśnieniom K. S., nie powstał w latach 1972-1975. Przesądza o tym brak wskazanego obiektu na zdjęciu lotniczym z 1972r., oraz na kopii mapy zasadniczej z pomiaru aktualizacji mapy z 1988r. oraz relacje świadków. Zdaniem organu, objęty postępowaniem budynek wybudowano pomiędzy rokiem 1988 a 1995. Okoliczność bowiem istnienia niewielkiego obiektu na zdjęciu lotniczym z 1983r. i brak tego obiektu na kopii mapy zasadniczej z pomiaru aktualizacyjnego mapy z 1988r. i na szkicu polowym sporządzonym na dzień [...].10.1988r., dowodzi prawdziwości zeznań m.in. S. K. – S., która wskazała na istnienie obiektu budowlanego w złym stanie technicznym poddanemu remontowi, w następstwie którego wykonano nowe ściany z desek.
W związku z powyższym ustaleniem, wątpliwości organu wzbudziła kwestia legalności spornego budynku gospodarczo-garażowego. Inwestor twierdził, że budowę tego budynku prowadził w latach 1972-1975. Z informacji uzyskanej od Wójta Gminy przy piśmie znak: [...] z dnia [...].11.2012r. wynika jednak, że w archiwach tego organu nie zachowała się dokumentacja budowlana na nazwisko K. S., obejmująca lata 1970-1975. Organ wskazał również na brak podstaw do uznania, że inwestor legitymował się pozwoleniem na jego budowę budynku, który powstał pomiędzy rokiem 1988 a 1995. Organ zauważył ponadto, że budynek ten nie mógł powstać legalnie, ponieważ naruszałby ówcześnie obowiązujące ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z roku 1982 i 1988. Obszar nieruchomości na której znajduję się budynek, znajduje się w świetle planu miejscowego z 1982r. na terenie przeznaczonym pod drogę i urządzenia usługowe rolnictwa - zlewania mleka, a w świetle planu z 1988r. na terenie drogi i urządzeń zaopatrzenia i zbytu rolnictwa.
Jak wskazał organ, kwestionowany budynek gospodarczo-garażowy zgodnie z obowiązującym w chwil jego realizacji § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, (Dz. U. z 1975, nr 8, poz. 48), wymagał dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność nielegitymowania się takim pozwoleniem przez inwestora, a obecnie właściciela budynku, oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Organ zwrócił uwagę, że jak wynika z art. 103 ust. 2 pr. bud., art. 48 pr. bud. nie ma zastosowania do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane tj. przed 1 stycznia 1995r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., (st. pr. bud.). W przypadku kwestionowanego budynku gospodarczo-garażowego wzniesionego samowolnie przed 1 stycznia 1995r., organ oceniając możliwość przywrócenia prawnego porządku budowlanego musiał w pierwszej kolejności wykluczyć przesłanki z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 st. por. bud.
Organ wskazał, że z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi L. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...].11.2005r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Nr [...], poz. [...] z dnia [...].02.2006r. wynika, że działki na których znajduje się sporny budynek gospodarczo-garażowy o nr [...],[...] i [...] w m. L. zlokalizowane są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem KD 6Z i KD 29D przeznaczonym pod komunikację drogową publiczną, oraz na działce o nr [...] o przeznaczeniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym jak wynika z § 26 pkt 14 planu dopuszczalna jest tutaj realizacja garaży na samochody osobowe do dwóch stanowisk w budynku wolnostojącym, dobudowanym lub wbudowanym w budynek mieszkalny oraz na granicy działek sąsiednich w formie zabudowy bliźniaczej za zgodą właścicieli działek. Obecny sposób zagospodarowania działek o nr ewidencyjnych [...],[...],[...] i [...] w m. L., w części zajętej przez budynek gospodarczo-garażowy przy ul. M., jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem aktualne przeznaczenie działek jest niezgodne z ich funkcją przewidzianą w planie.
Organ podkreślił, że budynek nie spełniał wymogów zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie jego budowy także w chwili jego realizacji, wskazując jednocześnie, że z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 st. pr. bud. wynika, iż przewidziany w nim nakaz rozbiórki, ma charakter bezwzględny, a przesłankami wystarczającymi do jego zastosowania jest stwierdzenie przez organ administracji publicznej braku zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z obowiązującymi zapisami planów zagospodarowania przestrzennego, określającymi przeznaczenie objętych tymi planami terenów na dzień orzekania przy uwzględnieniu także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Uznając zatem brak możliwości legalizacji spornego budynku, organ nakazał rozbiórkę.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez S. K. – S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz.229, ze. zm.) w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. 2017 r. poz.1332, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że ustawa prawo budowlane będąca podstawą prawną wdania niniejszej decyzji weszła w życie z dniem 01.01.1995 r. Przepisy dotychczasowe określa natomiast ustawa obowiązująca do 31.12.1994 r. tj. ustawa z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane, co wynika z art. 107 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, że by daną sprawę móc rozpatrywać w oparciu o przepisy dotychczasowe, to należy wykazać, iż obecnie w danym przypadku miałby zastosowanie art. 48 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten stosuje się dla obiektów budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo bez wymaganego zgłoszenia dot. budowy, o której mowa w art.29 ust. 1 pkt 1a, 2b, i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Organ wskazał, że z zgodnie z art.28 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu w 2014 r. (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz.1409, ze zm.), tj. obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie ([...].04.2014 r.) - roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.
30. Przy czym, w art. 29 ust. 1 wymienione zostały enumeratywnie obiekty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednak wśród nich nie znajduje się obiekt gospodarczo-garażowy o powierzchni zabudowy 34,84 m² (10,4m x 3,35m). Art.29 ust. 1 pkt 2 stanowił, iż - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Niemiej, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. obiekty wymagały przed ich realizacją zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, lecz ów przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż rzeczony budynek nie spełniał kryteriów art. 29 ust. 1 pkt 2. Wobec powyższego budowa ww. budynku wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ zwrócił ponadto uwagę, że ustawa z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz.443) wprowadziła zmiany w art. 29 ust. 1 pkt 2, Jednak również ww. przepis nie ma zastosowania w niniejszym przypadku, bowiem dotyczy on działki o powierzchni minimum 500 m², natomiast działka nr [...] (stanowiąca własność S. K.-S.) posiada wielkość 326 m², na której znajdują się: budynek mieszkalny, budynek gospodarczy i przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy, co wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].01.2018 r. oraz z treści księgi wieczystej Nr [...].
Nadto, sporny obiekt tylko w części usytuowany jest na działce nr [...], która jest działką budowlaną, a w pozostałej części znajduje się na działce nr [...] (która jest drogą), na działce nr [...] (droga) i działce nr [...] (grunty orne). Powyższe trzy działki są własnością Gminy, co wynika z dokumentów sprawy (w tym z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...].01.2018 r.).
Wobec powyższych ustaleń, organ uznał, że budowa spornego obiektu budowlanego nie była i nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w rozumieniu ww. przepisów ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (zarówno w 2014 r. jak i obecnie). Natomiast brak pozwolenia na jej realizację skutkuje zastosowaniem art. 48 ww. ustawy. Jednak z uwagi na datę popełnionej samowoli oraz treść art. 103 ust.2 tej ustawy, sprawę należało rozstrzygać na podstawie przepisów ustawy dotychczasowej, tj. ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r. Nr 38 poz.229, ze zm.).
Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z 1974 r. - roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast o ewentualnym zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, stanowi w myśl art. 28 ust. 4, rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48, ze zm.). W § 44 ust. 1 mowa jest o obiektach wymagających pozwolenia na budowę, w tym m.in. wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków (pkt 1). Z kolei w § 44 ust. 2 wyliczone zostały obiekty nie wymagające pozwolenia na budowę.
Z powyższych przepisów również wynika, że niniejszy budynek gospodarczo-garażowy nie podlegał zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy wskazał również, że legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie jej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego. Podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w czasie likwidacji samowoli, a więc w czasie orzekania przez organ administracji publicznej.
WINB podniósł, że sporny obiekt narusza przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Gminy z dnia [...].11.2005r., bowiem większość terenu, na których się on znajduje stanowi drogę bądź pas drogowy (tj. dz. nr [...], 6[...] i [...]), a pozostała część terenu to działka nr [...] (budowlana). Jednak lokalizacja garażu lub budynku gospodarczego możliwa jest tylko w formie zabudowy bliźniaczej za zgodą właścicieli działek sąsiednich. Przy czym, działka sąsiednia to działka o nr ewid. [...], na której nie ma żadnych obiektów budowlanych, bowiem teren ten (o szerokości ca 10m) stanowi drogę dojazdową do innych działek budowlanych (m.in. o nr ewid. [...],[...][...]), oznaczony na ww. planie symbolem KD 29, co znaczy -komunikacja drogowa publiczna, ulice dojazdowe.
Natomiast wcześniejsze plany zagospodarowania przestrzennego, tj. z 1982 r. dopuszczały na ww. terenie tylko zabudowę pod urządzenia usługowe rolnictwa, a z 1988 r. pod urządzenia zaopatrzenia i zbytu rolnictwa - zlewnia mleka, który stykał się z terenem pod mieszkalnictwo jednorodzinne.
Organ zwrócił uwagę, że inwestor winien był przechowywać pozwolenie na budowę, aktualna właścicielka budynku powinna natomiast posiadać dokumenty jego budowy.
W ocenie organu, argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.
Organ wskazał również na znajdujące się w aktach sprawy kopie dwóch umów zawartych pomiędzy Gminą a S. K. – S., tj. z dnia [...].10.2014r. oraz z dnia [...].07.2017r. na bezpłatne użyczenie części pasa drogowego ul. M. na dz. nr [...] o powierzchni 60m², działki o nr [...] o powierzchni 10m² i działki nr [...] o powierzchni 3m², pod istniejący budynek gospodarczy z bramą wjazdową i ogrodzeniem, nie mogą stanowić potwierdzenia legalnego istnienia budynku gospodarczo-garażowego. Przy czym, pierwsza umowa zawarta była na okres do dnia [...].12.2015r., a druga do dnia [...].10.2018r., natomiast z § 5 ww. umów wynika, że przedmiot użytkowania "należy zwrócić w stanie niepogorszonym i wolnym od wszelkiej zabudowy".
W ocenie organu odwoławczego brak podstaw prawnych do legalizacji rzeczonego budynku.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję S. K. – S. zarzuciła jej naruszenie art. 7 kpa, w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez: dokonanie interpretacji wątpliwości w sprawie, tj. brakiem pozwolenia na budowę na niekorzyść skarżącej, co w konsekwencji spowodowało wysnucie wniosku, iż dokonano samowoli budowlanej, zgromadzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i wszechstronny, a przez to uznanie, iż budynek powstał w latach 1993-1996, na co wskazywała pozostająca w konflikcie sąsiedzkim E. K., nieprzesłuchanie wszystkich sąsiadów zamieszkujących wokół spornej budowli, którzy posiadaliby rzetelną wiedzę na temat daty posadowienia nieruchomości, uznanie, iż data wykonania zdjęcia z 1996 roku oraz zeznania E. K. są wystarczającą podstawą do przyjęcia właściwej daty powstania budynku oraz niepowiadomienie skarżącej o dacie wykonania wizji lokalnej, w sposób nieudowodniony i niezgodny ze stanem faktycznym przyjęto, iż garaż posiada przyłącze prądu, gdy w rzeczywistości takiego przyłącza nie posiada.
Skarżąca zarzuciła także zaskarżonej decyzji naruszenie art. 63 prawa budowlanego z 1994 roku poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w dacie posadowienia budynku, tj. w latach 70. XX wieku przepisy prawa nie nakładały na właścicieli obiektu budowlanego obowiązku przechowywania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji błędne przyjęcie, iż skarżąca nie posiadała stosownego pozwolenia, a przez to dokonała samowoli budowlanej. Skarżąca zarzuciła również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia terenu w dacie powstania budynku w gminie, albowiem w dacie powstania obiektu nie istniały przesłanki do rozbiórki obiektu, albowiem garaż służył do zaopatrzenia rolnictwa, przechowywano w nim zbiory z uprawianej ziemi i sadu, co skarżąca podkreślała, iż do czasu rozgraniczenia nieruchomości ziemia wokół budynku była obsadzana m.in. ziemniakami, ogórkami, truskawkami, drzewami owocowymi. Skarżąca zarzuciła wreszcie zaskarżonej decyzji naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez niedokonanie zalegalizowania obiektu.
W uzasadnieniu decyzji skarżąca wskazała na konflikt z bezpośrednim sąsiadem, a krewnym zmarłego męża skarżącej, inicjatorem niniejszego postępowania M. K. Skarżąca wskazała również na swój podeszły wiek i zły stan zdrowia.
Skarżąca podniosła, że nie ustalono w sposób niewątpliwy daty powstania nieruchomości. Posiłkowano się zdjęciami satelitarnymi wykonanymi w odstępach 10 lat i zeznaniami skłóconej ze skarżącą E. K. Nie są to, zdaniem skarżącej, wystarczające dowody, gdy wokół spornej nieruchomości jest co najmniej kilku sąsiadów mieszkających od kilkudziesięciu lat, posiadających wiedzę kiedy nieruchomość powstała. Dodatkowo w sposób nieuzasadniony przyjęto, iż działka posiada przyłącze elektryczne.
Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziły obligatoryjne przesłanki rozbiórki, toteż postępowanie winno zakończyć się legalizacją obiektu. W latach 80 zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego na tym terenie można było zlokalizować budynki służące zaopatrzeniu rolnictwa. Skarżąca, a wcześniej je mąż uprawiali ziemię wokół nieruchomości, a w budynku składowali zbiory, toteż przeznaczenie budynku było zgodne z planem, tym samym nie istniały przesłanki do jego rozbiórki. Okoliczności te są w stanie potwierdzić również sąsiedzi skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wraz z argumentacją zawartą w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej, jako - "p.p.s.a"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kontroli Sądu poddana została decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2018r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2018r., znak: [...], na mocy której S. K.-S – dalej: "skarżącej", nakazano rozbiórkę budynku gospodarczo-garażowego o wym. 10,4m x 3,35m, zlokalizowanego na działkach o nr ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] w miejscowości L. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy ustalenia okresu, w którym został wzniesiony obiekt oraz tego czy budowa jego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu mimo, że postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego potwierdza poszukiwanie dowodów na szeroką skalę, to nie doprowadziło w ostateczności do przekonywujących wniosków o popełnieniu samowoli budowlanej przy realizacji spornego obiektu. Poza tym w dalszym ciągu istnieją wątpliwości co do daty wybudowania budynku gospodarczo-garażowego.
Bezsporne w sprawie jest, że inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniach [...].07.2012r. i [...].10.2012r. przeprowadzili, na terenie działki nr [...] (własność skarżącej) oraz działki nr [...] i [...] (pas drogi gminnej), oględziny spornego budynku gospodarczo-garażowego. Z ustaleń wynika, że jest to obiekt parterowy o konstrukcji stalowej wypełnionej deskami, z dachem jednospadowym, pokrytym płytami azbestowo-cementowymi ze spadkiem w kierunku na działkę sąsiednią o nr [...] (obecnie po podziale, jest to nr [...]). Wyposażony jest on w instalację elektryczną. Obiekt ten posiada wymiary: 10,40m (długość), 3,35m (szerokość) oraz 1,95m (wysokość). Jedna ze ścian o długości 10,40m stanowi jednocześnie ogrodzenie z działką o nr [...]. W ścianie budynku od strony ulicy M. osadzone są dwuskrzydłowe wrota drewniane o wymiarach 2,5m x 1,75m, od strony podwórza (działki nr [...]) zostały osadzone dwuskrzydłowe wrota drewniane o wym. 2,40m x 1,80 m.
W trakcie postępowania wyjaśniającego organ nadzoru przeprowadził dowody z zeznań świadków. Ustalono, że inwestorem przedmiotowego budynku był poprzedni właściciel nieruchomości – K. S., który oświadczył, że budowa obiektu została ukończona w 1975r. Inwestor zeznał, że posiada decyzję o pozwoleniu na budowę rzeczonego obiektu budowlanego, jednak przedstawicielom organu nadzoru budowlanego jej nie przedłożył. Organ pierwszej instancji, weryfikując powyższe stanowisko, pismem z dnia [...].10.2012r. znak [...], zwrócił się do Urzędu Gminy o udzielenie informacji czy w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę w latach 1970-1975 widnieje pozwolenie na budowę dla przedmiotowego budynku, wydane inwestorowi K. S. Z otrzymanych informacji zawartych w piśmie z dnia [...].11.2012r., znak [...] wynika, że w archiwum UG brak jest dokumentów w ww. sprawie.
W ocenie Sądu poprzestanie na powyższej informacji świadczy o niedokładnym zebraniu materiału dowodowego.
Otóż oprócz K. S. organ przesłuchał innych świadków na okoliczność ustalenia daty powstania spornego obiektu.
Istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy wydają się zeznania M. S. Organ wskazał w decyzji, że był on właścicielem przedmiotowej nieruchomości do połowy lat 70-tych. Świadek w dniu [...].03.2016r. oświadczył, że wówczas działka był większa i inne budynki się na niej znajdowały, jednak nie jest w stanie określić daty pobudowania obiektu będącego przedmiotem niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu w celu poszukiwania prawdy obiektywnej organ nadzoru pierwszej instancji, znając poprzedniego właściciela nieruchomości z wybudowanym spornym obiektem, powinien w pierwszej kolejności prześledzić proces zmiany właścicieli nieruchomości, na których zbudowany został obiekt gospodarczo-garażowy. Przede wszystkim należało sięgnąć do tytułów własności, w celu ustalenia co było przedmiotem obrotu gospodarczego w związku z nabyciem nieruchomości przez K. S. Zabrakło dowodów potwierdzających istniejący stan na gruncie. Nie wykazano czy teren był zabudowany, a jeżeli był, to co było przedmiotem obrotu. W przypadku, gdyby w wyniku ustaleń wykazano, że przedmiotem obrotu była nieruchomość zabudowana, organ powinien wystąpić z zapytaniem do UG, czy wydawane były pozwolenia na budowę dla M. S. co do istniejących wówczas obiektów.
W ocenie Sądu dla ustalenia daty wybudowania spornego obiektu nie mogą zostać uznane za wiarygodne zeznania E. K., która mieszka w budynku na posesji sąsiedniej (przy ul. M. [...] w L.) od 1982 r. Świadek zeznała w dniu [...].10.2015 r., że ww. budynek powstał w latach 1993-95 r., początkowo był mniejszy na jeden samochód osobowy, a w 2005 r. został rozbudowany przez p. S. Stanowisko powyższego świadka pozostaje w sprzeczności z materiałami pozyskanymi z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej.
Organ w celu poszukiwania dowodów prawidłowo zwrócił się do ww. instytucji o udostępnienie zdjęć lotniczych obszaru miejscowości L., gm. L., obejmującego w szczególności działkę o nr geod. [...], obręb [...]. Główny Geodeta Kraju w oparciu o licencję nr [...], w dniu [...].09.2016 r. przesłał drogą elektroniczną cztery zdjęcia ww. terenu, tj. z 1972 r., 1983 r., 1996 r. i 2005 r. Na fotografii: z 1972 r. - brak jest jakiegokolwiek obiektu w miejscu obecnie istniejącego budynku gospodarczo-garażowego; z 1983 r. - widnieje niewielki obiekt w narożniku działki [...], tj. w pobliżu drogi publicznej i przy granicy z działką sąsiednią nr [...]; z 1996 r. - widoczny jest obiekt o aktualnej wielkości, podobnie jak na zdjęciu z 2005 r.
Z dokumentów tych wynika, że obiekt o aktualnej wielkości istniał już w 1996r. Nie mogła zatem, tak jak twierdzi E. K., nastąpić jego rozbudowa w 2005r.
Poza tym na przesłanych zdjęciach nie zostały nakreślone działki geodezyjne. Mimo, że widoczne są ślady przebiegu dróg i istniejącej zabudowy, to nie można na podstawie powyższych zdjęć kategorycznie stwierdzić dokładnego usytuowania spornego budynku gospodarczo garażowego. Powyższe zdjęcia nie mogą zastąpić danych z ewidencji gruntów i budynków. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na mocy Dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 1955, Nr 6, poz.
32) - uchylony przez art. 58 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2017.2101), została wprowadzona jednolita ewidencja gruntów i budynków, zwaną dalej "ewidencją". Dane o gruntach i budynkach, służące za podstawę planowania gospodarczego, wymiaru podatków i świadczeń, skupu i obowiązkowych dostaw, dokonywania wpisów w księgach wieczystych i zaspokajania potrzeb gospodarczych, mogły być oparte wyłącznie na ewidencji.
Poza tym ze stanowiska pełnomocnika skarżącej wynika, że świadek E. K. jest matką M. K., który pozostaje w konflikcie sąsiedzkim z S. K.-S. W ocenie Sądu, organ powinien poddać pod wątpliwość zeznania tego świadka, w sytuacji gdy istnieją rozbieżności na podstawie innych dowodów. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że ze stanowiska męża skarżącej i poprzedniego właściciela – M. S., wynika że zmiany własnościowe miały miejsce w połowie lat 70. Bez odniesienia się do dokumentów potwierdzających przeniesienie własności nie można poprzestać na fotografii obrazującej zagospodarowanie terenu w 1972r. Nabycie nieruchomości mogło nastąpić również po tym roku, np. w 1975r.
W aktach administracyjnych sprawy (k-161) znajduje się kopia decyzji o pozwoleniu na budowę wydana dla K. S., na której widnieje pieczęć organu ją wydającego. Organ nie przeprowadził weryfikacji tego dokumentu, który pochodzi prawdopodobnie z 1975r. i jako podstawa prawna wskazana jest w nim ustawa prawo budowlane z 1971r. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ pierwszej instancji pismem z dnia [...].10.2012r. znak: [...], zwrócił się do Urzędu Gminy o udzielenie informacji, czy w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę wiatach 1970-1975 widnieje pozwolenie na budowę dla przedmiotowego budynku, wydane inwestorowi Panu K. S. Z otrzymanych informacji zawartych w piśmie z dnia [...].11.2012r., znak: [...] wynika, że w archiwum brak jest dokumentów w ww. sprawie. Decyzja, kopia której widnieje w aktach, z odręcznie zapisaną datą [...] marca i numerem [...] posiada natomiast pieczęć Urzędu Gminy. Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokument ten wpłynął w dniu [...] października 2015r.
Tak więc bez poczynienia ustaleń powyżej wskazanych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu nie można na obecnym etapie sprawy uznać, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, do której znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołuje się na zeznania innych świadków: pracownika Urzędu Gminy do końca 2007 r. (zeznanie z dnia [...].12.2015 r.), iż w tym czasie nie było prowadzone przez ów organ żadne postępowanie administracyjne dot. budowy przedmiotowego obiektu. Świadek dodał, iż w latach 90-tych ubiegłego wieku istniał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (szczegółowy), który wg jego oceny, nie dopuszczał zabudowy w miejscu obecnego posadowienia budynku.
Zdaniem Sądu, organ powołując się na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z lat 90-tych powinien sam dokonać analizy przepisów tego aktu i ich wpływu na sporny obiekt budowlany. Kolejny świadek- A. Z. (sołtys L.) w dniu [...].04.2016 r. zeznała, iż nie pamięta kiedy powstał ww. budynek gospodarczo-garażowy, który usytuowany jest w pasie drogowym. Świadek K. K. (właścicielka działki sąsiedniej o nr [...] od lat 70-tych XX wieku) w dniu [...].06.2016 r. zeznała, że w latach 70-tych nie było jeszcze ww. budynku, natomiast nie potrafi wskazać daty jego pobudowania.
W ocenie Sądu powyższe zeznania świadków nie potwierdzają daty powstania obiektu. Poza tym organ opierając się na zeznaniach świadków powinien zweryfikować stanowisko skarżącej, która zeznała w dniu [...].08.2016 r. (w obecności pełnomocnika - radcy prawnego M. S.), że zamieszkuje na działce nr [...] od 2007 r., a w 2011 r. odziedziczyła od męża K. S. udziały (4/8 części) w nieruchomości o nr ewid. [...]. Po podziale owej działki została właścicielką działki nr [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy.
Tak naprawdę dopiero po podziale działki o numerze [...] powstała działka [...]. Wcześniej był to większy teren niż obecnie zajmowany przez sporny obiekt budowlany.
Skarżąca ponadto oświadczyła, że posiada wiedzę z wiadomości uzyskanych od męża, iż sporny obiekt istniał w tym miejscu od lat 70-tych, był jedynie remontowany, wcześniej służył jako zaplecze budowy budynku mieszkalnego.
Organ nie ustalił, do jakiego budynku mieszkalnego sporny obiekt stanowił zaplecze budowy i czy przy realizacji tego obiektu nie był objęty pozwoleniem. Powyżej zaprezentowane stanowisko skarżącej może mieć wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze działka ewid. [...] przed podziałem miała inną powierzchnię. Po drugie mogła ona powstać w wyniku wcześniejszych podziałów.
Zmiany podziałowe na gruncie mogły w okresie od lat 70 do chwili obecnej przybierać różną powierzchnię terenu z istniejącym spornym obiektem. Również miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na tym terenie mogły różnie kształtować zagospodarowanie tego terenu od lat 70, który ulegał przekształceniom od gruntów użytkowanych rolniczo po zabudowę mieszkaniową. Zmianie mógł również ulegać przebieg dróg. Równie dobrze mogło nastąpić ich nowe wyznaczenie w miejscu, w którym jeszcze nie istniały.
Organ pierwszej instancji zgromadził plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone dla Gminy, których kopie otrzymał z archiwum Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego (za pismem przewodnim z dnia [...].04.2017 r., znak: [...]).
We wnioskach wskazał, że z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy z maja 1982 r. wynika, że teren, na którym znajduje się ww. budynek gospodarczo-garażowy, oznaczony był symbolem 1RPU, co oznacza: urządzenia usługowe rolnictwa -zlewnia mleka. Z kolei wg planu z grudnia 1988r., ów teren znajdował się na pograniczu jednostek o symbolach 2RPH i MN, co oznaczało odpowiednio: urządzenia zaopatrzenia i zbytu rolnictwa - zlewnia mleka i mieszkalnictwo-jednorodzinne.
Powyższe ustalenia planu potwierdzają zmianę zagospodarowania z terenów użytkowanych rolniczo na zabudowę mieszkaniową.
Zmiany zagospodarowania terenu ze spornym budynkiem wynikają również z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...].11.2005r. (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Nr [...], poz. [...], z dnia [...].02.2006 r.). Wg załącznika graficznego do ww. planu, przedmiotowy budynek gospodarczo-garażowy znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: KD 6 Z, KD 29, MN 38, które stanowią o przeznaczeniu dla tych terenów, tj.: dla symbolu KD 6 Z -komunikacja drogowa publiczna, ulice lokalne, a litera Z stanowi o wiadukcie drogowym lub tunelu (zgodnie z §64 pkt 1 i 5 ww. planu); dla KD 29 -komunikacja drogowa publiczna, ulice dojazdowe (§65 pkt 1); dla terenu MN 38 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (§26 pkt 1). Zgodnie z §26 pkt 14 ww. planu na terenach oznaczonych symbolami MN 24-44 - dopuszcza się lokalizację garaży na samochody osobowe do dwóch stanowisk w budynku wolnostojącym, dobudowanym lub wbudowanym w budynek mieszkalny oraz na granicy działek sąsiednich w formie zabudowy bliźniaczej za zgodą właścicieli działek.
Jednak będący przedmiotem kontroli obiekt garażowo-gospodarczy nie sąsiaduje z podobnym budynkiem na działce sąsiedniej, tj. o nr [...]. Na ww. działce sąsiedniej nie ma żadnych obiektów budowlanych, bowiem teren ten (o szerokości ca 10 m) stanowi drogę dojazdową do innych działek budowlanych, m.in. o nr ewid. [...],[...]. Ponadto, znaczna część przedmiotowego budynku (więcej niż połowa powierzchni zabudowy) znajduje się na terenie działek o nr [...],[...] i [...], tj. w pasie drogowym ulicy M., na terenie oznaczonym na ww. planie zagospodarowania przestrzennego znakiem KD 6 Z, którego przeznaczenie podstawowe opisano powyżej, natomiast dopuszczalne jest wykonanie zieleni przydrożnej (§64 pkt 2) oraz lokalizację urządzeń i obiektów związanych z obsługą drogi krajowej (§ 64 pkt 7).
Powyższy plan potwierdza obecny stan według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ważne jest jednak, czy droga, o której stanowi ww. plan przewidziana była w tym miejscu wcześniej, pod rządami poprzednich planów i jakie było przeznaczenie spornego terenu.
Organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art.37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz.229, ze zm.) w związku art. 103 ust.2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. 2013r. poz.1409, ze zm.).
Przepis art. 103 ust.2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane stanowi: "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Powyższa ustawa weszła w życie z dniem 01.01.1995 r., a zapisy zawarte w art. 103 ust.2 nie uległy zmianie do dnia dzisiejszego.
Stanowisko organu oparte na zastosowaniu powyższych przepisów będzie miało zastosowanie, jeżeli zostanie ustalone, że budowa spornego obiektu powstała jako samowola budowlana po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz.48, ze zm.).
Podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w czasie likwidacji samowoli, a więc w czasie orzekania przez organ administracji publicznej. Z uchwały 7 sędziów NSA w Warszawie (sygn. akt II OPS 2/13) wynika, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Poza tym sama skarżąca podaje, że na sąsiedniej działce były uprawy.
Organ powinien zweryfikować, jakie przeznaczenie miały tereny w miejscu lokalizacji spornego obiektu od daty jego budowy.
Poza tym organ będzie miał na uwadze, że ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. poz. 229, ze zm.) weszła w życie 1 marca 1975r. Tak więc do połowy lat 70- tych obowiązywały do 1 marca 1975r. przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91).
Przepisy tej ustawy nakładały obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Obowiązujący wówczas art. 36 ust. 1 ustawy z 1961r. stanowił, że przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Przewodniczący Komitetu Budownictwa w zakresie budownictwa powszechnego, a właściwi ministrowie dla budownictwa specjalnego określali obiekty budowlane, których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania pozwolenia, lecz tylko zgłoszenia, albo też których budowa lub rozbiórka nie wymaga uzyskania ani pozwolenia, ani zgłoszenia (ust. 3).
Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy przepisy, o których mowa w ust. 3, w zakresie budownictwa specjalnego wydane zostały w porozumieniu z Przewodniczącym Komitetu Budownictwa, a dla budownictwa specjalnego w zakresie górnictwa - ponadto w porozumieniu z Prezesem Wyższego Urzędu Górniczego.
Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 36 ust. 3, wydane zostało rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U.1961.38.197), które w § 4 wymieniało roboty budowlane, których wykonanie nie wymagało zgłoszenia ani pozwolenia organów państwowego nadzoru budowlanego. Dla przykładu punkt 5 stanowił, że nie wymagało zgłoszenia ani pozwolenia budowa i rozbiórka na terenach położonych poza granicami administracyjnymi miast i osiedli oraz na terenach ogródków działkowych i ośrodków ogrodniczo-warzywnych w miastach i osiedlach podrzędnych budynków gospodarczych, jak kurniki, altany, szopy, składziki, budki, komórki itp. budynki bez palenisk, o powierzchni zabudowania nie przekraczającej 12 metrów kwadratowych i nie wyższych od 3 metrów oraz położonych w odległości większej od 15 metrów od linii rozgraniczającej ulicy.
Z punktu 14 wynikało, że zwolnieniu podlegała budowa i rozbiórka na nieruchomościach obiektów architektury ogrodowej, z wyjątkiem obiektów stawianych na terenach budownictwa osiedlowego, mieszkaniowego oraz ustawianych w miejscach publicznych. Z kolei według § 5 ust. 1 inwestor obowiązany był zgłosić je uprzednio powiatowemu organowi państwowego nadzoru budowlanego przed przystąpieniem do wykonania np. budowy i rozbiórki na terenach państwowych gospodarstw rolnych i leśnych parterowych budynków bez palenisk, nie wymienionych w § 4 pkt 7, o kubaturze nie przekraczającej 250 m3 oraz z pokryciem co najmniej trudnopalnym (pkt 2).
Ponownie rozpatrując sprawę organ przeanalizuje przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed 1 marca 1975r., gdyby okazało się, że sporny obiekt powstał w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1961r.
Organ wyjaśni okoliczności włączenia do sprawy kopii decyzji złożonej w PINB w dniu [...].10.2015r. (k-161) i ustali, co było przedmiotem jej wydania. Z dokumentu tego wynika, że było pozwolenie na budowę dla K. S. w 1975r.
W rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w sentencji wyroku.