Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. w sprawie [...], powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. umorzył w całości postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie budynku o funkcji letniskowej w kształcie ośmiokąta o boku dł. 2,81 m i wysokości 5,25 m, zlokalizowanego na działce o nr geod. 206/13 w m. M., gm. C..
W uzasadnieniu tej decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał na następujący stan faktyczny. Na działce o nr geod. 206/13 w [...] zlokalizowano budynek letniskowy opisany powyżej, którego inwestorem są Państwo D. i Z. B.. Z ustaleń kontrolnych wynika, że budynek stanowi obiekt o konstrukcji drewnianej, w ścianach zewnętrznych osadzone są okna w ilości 4 sztuk i drzwi w ilości 1 sztuki; budynek jest zadaszony, kryty strzechą i jest posadowiony na betonowej płycie fundamentowej. Wewnątrz budynku znajduje się antresola. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 5 m od istniejącego ogrodzenia z działką sąsiadującą oraz 13 m mierząc od budynku letniskowego murowanego. W ramach prowadzonego postępowania organ pierwotnie uznał przedmiotowy obiekt za wzniesiony samowolnie – wskutek czego postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r., wydanym na mocy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymano roboty budowlane oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.
Kolejnym postanowieniem z [...] września 2015 r. organ uchylił powyższe własne orzeczenie ustalając, że projekty budowlane zatwierdzone decyzjami Starosty [...] z [...] kwietnia 2011 r. i [...] listopada 2013 r. uwzględniały realizację altany ogrodowej. Kontynuując postępowanie organ w dniu [...] listopada 2015 r. wydał decyzję w trybie postępowania naprawczego (w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia budowlanego projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W dniu [...] lutego 2016 r. przedłożono projekt zamienny, którego analiza doprowadziła organ nadzoru budowlanego do wniosku, że przedmiotowy obiekt jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy C. z [...] stycznia 2008 r. Wyznaczony został inwestorowi termin do usunięcia naruszeń i wobec bezskutecznego upływu terminu organ rozpatrzył sprawę w oparciu o przedstawiony projekt zamienny. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. nakazano inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego budynku w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne. WINB dopatrzył się braków w postępowaniu dowodowym – między innymi w zakresie ustaleń, czy zatwierdzone projekty budowlane zakładały realizację przedmiotowego obiektu. Wypełniając zalecenia WINB organ I instancji przeprowadził dalsze postępowanie – zwracając się do Starosty [...] o przedstawienie stosownych wyjaśnień co do zakresu udzielonego pozwolenia na budowę. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2017 r. wywodził dalej, że mimo niespójnych wyjaśnień Starosty [...] należało przyjąć, iż decyzje zatwierdzające projekty budowlane z [...] kwietnia 2011r. i [...] listopada 2013 r. nie mogły być uznane jako dokumenty dotyczące budowy przedmiotowego budynku letniskowego.
W ocenie organu I instancji przedmiotowy budynek należało uznać za samowolę budowlaną albowiem w istocie powstał zupełnie inny obiekt aniżeli ten, który pojawił się w projekcie zagospodarowania terenu, który został zlokalizowany w innym miejscu. Organ I instancji wywodził dalej, że tak istotne modyfikacje zrealizowanego obiektu w stosunku do planowanego obiektu w dokumentacji projektowej nie mieści się w kategorii odstępstw o charakterze istotnym. Organ zauważył również, że gdyby nawet przyjąć, że inwestorzy planowali wybudowanie obiektu w projektowanym miejscu to już na etapie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę organy administracji architektoniczno - budowlanej odmówiłyby zatwierdzenia projektu – albowiem projekt naruszałby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z [...] stycznia 2008 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. B. domagając się jej uchylenia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do doprowadzenia zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu odwołująca podniosła między innymi, że doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie zaświadczenia Wójta Gminy C. z [...] stycznia 2016 r. w treści którego wskazano, że wprowadzenie modyfikacji dotyczących powierzchni zabudowy i lokalizacji altany będzie zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Odwołująca podważyła również prawidłowość zakwalifikowania przez organ nadzoru budowlanego przedmiotowego obiektu jako budynku – twierdząc, że przedmiotowa altana jest obiektem małej architektury.
Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z [...] maja 2017 r. wskazał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala na uznanie, że przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną. Argumentując powyższą konstatację organ II Instancji zwrócił uwagę, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. nie wymienia w zakresie zmian budowy przedmiotowej altany ogrodowej, która została ujęta jedynie w projekcie zagospodarowania terenu, a nadto projekt ten zakładał budowę altany o innej powierzchni i z częścią tarasową oraz bez antresoli. Organ II Instancji stwierdził ponadto w uzasadnieniu, że zrealizowano przedmiotowy obiekt ze wskazaniem naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C.. Konkludując organ odwoławczy podniósł, że w tej sytuacji prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego było niewłaściwe, gdyż ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje dyspozycji art. 36 a ust. 5 i 5a ustawy z [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mimo zatem istnienia przedmiotu postępowania nie jest możliwe podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia.
Skargę od powyższej decyzji wnieśli D. B. i Z. B., działający przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Skarżący zarzucili powyższej decyzji naruszenie:
- - art. 7 k.p,a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (przede wszystkim jak wyglądała altana w chwili oddania jej do użytkowania),
- - art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie rzeczonej altany jako budynku,
- - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez brak zakwalifikowania przedmiotowej altany jako budowli,
- - art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe uznanie, że ustalony stan faktyczny nie wyczerpuje dyspozycji tychże przepisów,
- - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie przedmiotowej budowli w całości za samowolę budowlaną,
- - art. 51 Prawa budowlanego poprzez brak zastosowania i umorzenie postępowania w sprawie.
Formułując powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:
- 1. uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2017r.,
- 2. kontynuowanie postępowania w sprawie,
- 3. zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżących kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący akcentowali przede wszystkim błąd organów nadzoru budowlanego w zakwalifikowaniu przedmiotowego obiektu jako budynku -wskazując, że pierwotnie zrealizowana altana, która została ujęta w projekcie budowlanym zmian zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2013 r., nie naruszała ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bo w chwili oddania jej do użytkowania nie stanowiła budynku; nie wymagała też wobec tego uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonane zmiany (założenie pokrycia dachowego strzechą, wykonanie ścian) miało jedynie umożliwienie użytkowania obiektu sezonowo i nie nadało budowli cech budynku.
Skarżący wskazali nadto, że nie ma żadnych technicznych przeszkód w wykonaniu czynności przywracających przedmiotową altanę do takiego stanu, który nie będzie budził wątpliwości, iż nie może być ona kwalifikowana jako budynek zgodnie z treścią art. 51 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisano ponownie przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie i odniesiono się do zarzutu błędnej kwalifikacji przedmiotowego obiektu. Organ II Instancji nadzoru budowlanego wskazał na posiadanie przez przedmiotowy obiekt fundamentu oraz dachu, a także na trwałe jego związanie z gruntem i potwierdził prawidłowość ustalenia, że przedmiotem postępowania jest budynek a nie altana, której legalnej definicji nie ma w prawie budowlanym.
K. – P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że materiał dowodowy pozwala przyjąć, że przedmiotowy budynek letniskowy traktować należy w całości za samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Obiekt ten nie został bowiem ujęty we wnioskach inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, brak jest również wzmianki w treści decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 2013 r., a ponadto został zrealizowany zupełnie inny obiekt aniżeli ten, który występował w projekcie zagospodarowania terenu, w innym miejscu aniżeli planowana realizacja altany – co nie mieści się w kategoriach odstępstwa o charakterze istotnym.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru budowlanego II instancji przytoczył art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz definicję budynku. Ponadto wskazał, że w prawie budowlanym brak jest legalnej definicji altany, obiekt o takich cechach został scharakteryzowany jedynie w ustawie z [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Podtrzymując twierdzenie o prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako budynku organ II Instancji dodatkowo wskazał, że nie ma w sprawie zastosowania definicja altany określona w/w ustawie z [...] grudnia 2013 r. albowiem przedmiot prowadzonego postępowania nie znajduje się na terenie ogrodów działkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, w konsekwencji tego naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 i art. 107 § 3 k.p.a.
Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń celowe jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, która zobowiązuje organy administracyjne do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 k.p.a. Obowiązki te są realizowane dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a.
W realiach rozpoznawanej sprawy zaskarżoną decyzją K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu postępowania "prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sprawie budynku o funkcji letniskowej w kształcie ośmiokąta o boku dł. 2,81 m i wysokości 5,25 m, zlokalizowanego na działce o nr. geod. 206/13 w m. [...], gm. C.. Podstawę prawną wydanej przez organ I instancji z [...] marca 2017 r. stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak podstaw prawnych do rozpoznania co do meritum sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W przypadku przyczyny o charakterze przedmiotowym, brak jest przedmiotu faktycznego do rozpoznania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
W świetle powyższego, organ uprawniony jest więc do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy, sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa budowlanego.
W ocenie Sądu decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji o umorzeniu postępowania godzą w obowiązujący porządek prawny, a konkluzje w nich zawarte o bezprzedmiotowości postępowania uznać należy za co najmniej przedwczesne.
Na wstępie dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo określiły przedmiot postępowania o sygn. [...] - wszczętego [...] czerwca 2014 r. W tej dacie bezspornie zrealizowane bowiem zostały roboty budowlane, których legalność została objęta przedmiotowym postępowaniem. Przedmiotem postępowania objęty został obiekt budowlany o kształcie ośmiokąta o boku dł. 2,81 m i wysokości 5,25 m, zlokalizowany na działce o nr geod. 206/13 w m. [...], stanowiącej własność [...] i Z. B.. W rozpatrywanej sprawie zgodzić należy się z organami nadzoru budowlanego, że przedmiotowy obiekt poddany kontroli należy zakwalifikować jako budynek. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Z protokołu oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2014 r., wynika, że przedmiotowy obiekt posadowiony został na betonowej płycie fundamentowej, budowla posiada ściany wypełnione izolacją termiczną, jest konstrukcją pokrytą dachem.
Także dokumentacja fotograficzna potwierdza wyraźne wydzielanie obiektu z przestrzeni ścianami i dachem. Powyższe wskazuje na trafność stanowiska organów, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego. Budynek ten, w ocenie Sądu, jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjmuje się bowiem, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. Przyjmuje się również, że to, iż [...] urządzenie jest przestawne nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że nie jest ono trwale związane z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Dotyczy to każdego rozwiązania, które ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2775/13, Lex nr 1468407).
Wracając do kwestii prawidłowości zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 105 § 1 k.p.a. należy powtórzyć, że jak wynika z analizy akt sprawy, a w szczególności z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, przedmiotem kontrolnego postępowania organów nadzoru budowlanego była kwestia legalności, a więc zgodności z przepisami Prawa budowlanego zrealizowanych robót budowlanych. Nie może zatem budzić wątpliwości, że rola organów nadzoru budowlanego sprowadzać się powinna do określenia przedmiotu postępowania i w zależności od poczynionych w toku postępowania czynności potwierdzających lub wykluczających naruszenie obowiązujących przepisów wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego I instancji w pierwszej kolejności uznał przedmiotowy budynek za samowolę budowlaną wypełniającą hipotezę art. 48 Prawa budowlanego. Przyjęto bowiem, w oparciu o oświadczenie inwestorów, że przedmiotowy budynek pełnił funkcję zaplecza dla budowy budynku letniskowego objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2011 r. i zmienioną następnie decyzją z [...] listopada 2013 r. Ustalono, że funkcję tę obiekt pełnił do [...] lutego 2014 r. (do dnia oddania budynku letniskowego do użytkowania na mocy zaświadczenia PINB w T.).
Jak ustalił dalej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po tej dacie wykonano roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę albowiem doprowadziły do dostosowania obiektu do funkcji letniskowej. W dalszej kolejności przyjęto, że projekty budowlane zatwierdzone decyzjami o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 2011 r. i [...] listopada 2013 r. uwzględniały realizacje przedmiotowego budynku, a inwestorzy w trakcie realizacji budowy jedynie istotnie odstąpili od pozwolenia na budowę zarówno w zakresie parametrów obiektu (kubatury, liczby kondygnacji), jak i w zakresie lokalizacji.
W konsekwencji na inwestorów nałożony został obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego – zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie administracyjne, prowadzone w trybie postępowania naprawczego, zakończone zostało wydaniem [...] czerwca 2016 r. decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku. Organ I instancji, oceniając bowiem przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany zamienny, doszedł do przekonania, że z powodu niezgodności projektu z planem miejscowego zagospodarowania (uchwałą Rady Gminy C. Nr [...]) brak jest możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu prawnego zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego II instancji, uchylając powyższą decyzję w dniu [...] sierpnia 2016 r., zwrócił uwagę na naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
W ocenie organu II instancji w sprawie nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czy zatwierdzone projekty budowlane obejmowały realizację przedmiotowego budynku, a także czy jego posadowienie jest faktycznie niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. W sprawie, w ocenie organu II Instancji, zabrakło dokładnej analizy w tym zakresie opartej na dokumentacji graficznej. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ograniczonego do kwestii ewentualnego objęcia przedmiotowego budynku decyzjami o pozwoleniu na budowę, organ I instancji podjął decyzję o umorzeniu postępowania – zaakceptowaną zaskarżoną decyzją K. -P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie dowodowe zorientowane na różne okoliczności faktyczne (kwestie ustalenia, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały ujęte w decyzjach o pozwoleniu na budowę, a także czy z uwagi na lokalizację budynku doszło do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania). Umorzenie postępowania jest zaś motywowane obecnie przez organy obu instancji negatywną weryfikacją występowania jednej z tych okoliczności - a nie tym, że w sprawie pojawiły się okoliczności stanowiące trwałą przeszkodę do prowadzenia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu, nie można przecież zakładać, aby za każdym razem o ile pojawią się dowody wpływające na kwalifikację [...] inwestycji jako podlegającej weryfikacji w trybie art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego organy miały umarzać prowadzone postępowanie, by zaraz wszczynać nowe z tą różnicą, że zamierzają merytorycznie orzekać w oparciu o inną normę prawa materialnego. Podobnie nieprawidłowe czy niepełne ustalenie stanu faktycznego, jak również będące następstwem wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wątpliwości, co do właściwego zastosowania w sprawie odpowiednich przepisów, nie mogą być uznane za trwałą i nieusuwalną przeszkodę do prowadzenia postępowania.
W ocenie Sądu decyzja o umorzeniu postępowania z powodów, na jakie powołały się organy nadzoru budowlanego, nie może się ostać w obrocie prawnym. Oceniając pozostający do rozstrzygnięcia organów problem zauważyć przecież trzeba, że to czy inwestor działał w odstępstwie od decyzji o pozwoleniu na budowę czy też samowolnie wybudował obiekt o funkcji letniskowej możliwe będzie do ustalenia dopiero po zbadaniu okoliczności faktycznych i zebraniu odpowiedniego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wątpliwości odnoszące się do zgodności przedmiotowego budynku z decyzjami o pozwolenie na budowę (nie wyjaśniono okoliczności związanych z ujęciem tej budowy w projekcie zagospodarowania działki z 2013 r. i pojawieniem się odrębnego tomu dokumentacji projektowej dla altany ogrodowej, która została na pewnym etapie postępowania utożsamiona przez organ nadzoru budowlanego z realizacją przedmiotowego budynku), a co ważniejsze nie uzupełniono materiału dowodowego pozwalającego na jednoznaczne ustalenie, czy posadowienie budynku pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania – co było objęte wskazówkami do dalszego procedowania w uzasadnieniu decyzji KPWINB z [...] sierpnia 2016 r. W aktach sprawy jest brak stosownej dokumentacji graficznej, a organy nadzoru budowlanego nie wskazały w uzasadnieniu decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o jakie dowody poczyniły w tym zakresie kategoryczne ustalenia.
Organy administracyjne nie odniosły się przy tym do dowodu przedstawionego w toku postępowania w postaci zaświadczenia Wójta Gminy C. z [...] stycznia 2016 r. wskazującego, że zmiana lokalizacji przedmiotowego budynku nie naruszy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co stanowiło przedmiot zarzutów inwestora w odwołaniu od decyzji organu I instancji umarzającego postępowanie).
Uwzględniając powyższe okoliczności podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego w prowadzonej sprawie było zatem przeprowadzenie dokładnego postępowania dowodowego oraz dokonanie prawidłowej oceny dowodów - w zakresie robót budowlanych wykonanych przez inwestora a w konsekwencji przeprowadzenie postępowania we właściwym trybie.
W tym miejscu należy jeszcze raz przypomnieć, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza natomiast, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Obowiązkiem każdego organu administracji jest bowiem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.
Nie ustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca na przypuszczenia, stąd też wydane przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia muszą wynikać z jednoznacznie ustalonego - przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych - stanu faktycznego.
W świetle powyższego, niewłaściwie organy obu instancji uznały, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie nie pojawiły się żadne okoliczności mogące być uznane za przeszkodę w prowadzeniu postępowania, zwłaszcza, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały przedmiot postępowania do określonej grupy obiektów (budynku), a w sprawie nie ujawniły się żadne nowe okoliczności wpływające na zmianę tej kwalifikacji.
Z uwagi na opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność poczynienia przez organy ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz jego oceny, Sąd doszedł do przekonania, że organy nadzoru budowlanego obu instancji uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, a w szczególności art. 105 § 1 k.p.a.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota obejmuje zwrot kosztów sądowych, opłaty od udzielenia pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego.