Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lutego 2015 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej zwana K.p.a.) oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1, art. 5 § 1 pkt 1, art. 6 § 1, art. 15 § 1, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 26 § 4 i art. 64a § 1 pkt 1 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej zwana u.p.e.a.), w związku z niewykonaniem obowiązku usunięcia budynku handlowego, nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r., znak [...], zmienioną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...], nałożył na M. S. jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2000 zł, ustalając jednocześnie opłatę za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68 zł.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji, z uwagi na niewykonanie obowiązku zawartego w ww. decyzji z [...] maja 2012 r. zobowiązanej udzielono upomnienia nr [...] z [...] marca 2014 r. w sprawie dobrowolnego wykonania obowiązku. W związku z niezastosowaniem się do wspomnianego upomnienia, organ podjął postępowanie egzekucyjne w administracji.
W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego wynika z iloczynu: powierzchni zabudowy budynku handlowego - 15,54 m², współczynnika 1/5 według art. 121 § 5 u.p.e.a., ceny 3880 - zł za 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za Ill kw. 2014 r. wg GUS). Organ uznał, że w oparciu o przedmiar robót na rozbiórkę budynku handlowego na przedmiotowej działce, określono koszt rozbiórki bez dokumentacji rozbiórki i nadzoru nad rozbiórką w wysokości 3652,41 zł.
Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia kierowano się ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego w administracji, grzywna w celu przymuszenia jest natomiast środkiem dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, w której zobowiązana nagminnie nie podejmuje kierowanej do niej korespondencji. W związku z czym organ orzekł o nałożeniu grzywny w zmniejszonej wysokości.
We wniesionym zażaleniu M. S. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a., brak oznaczenia w sentencji postanowienia pouczenia, co do terminu zapłaty grzywny oraz wskazania konsekwencji prawnych w przypadku nieuiszczenia grzywny oraz wydanie rozstrzygnięcia przed upływem terminu do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2015 r., nr [...].
Zdaniem żalącej się, nieprecyzyjnie określona została osnowa postanowienia w zakresie wskazania obowiązku, jakiego dotyczy przymuszenie oraz w jakim terminie ma ona wykonać swój obowiązek. Podtrzymała zarzut niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych wskazując, że organ I instancji przed wydaniem niniejszego postanowienia określił na podstawie przedmiaru robót koszt rozbiórki pawilonu handlowego na kwotę 3652,41 zł. Podniosła, że kwestionuje prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie określenia kosztów rozbiórki pawilonu. Obiekt handlowy, będący przedmiotem niniejszego postępowania, jest blaszanym małym pawilonem, tak że jego rozbiórka faktycznie sprowadza się do jego podniesienia z wykorzystaniem dźwigu i nałożenie na przyczepę. Szacunkowy koszt ww. czynności powinien zamknąć się w granicach około od 1.500 do 2.500 zł. Wybrany środek egzekucyjny nie jest dla niej najmniej uciążliwy.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 w zw. z art. 121 u.p.e.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości, przekazując sprawę jednocześnie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że wydając zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia PINB naruszył przepisy w sposób mający istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia wskazał m.in. art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a., jednakże przepisy te zinterpretował niewłaściwie. Interpretacja tych przepisów wskazuje, że grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co ma miejsce w przedmiotowym przypadku, egzekwowana decyzja z [...] maja 2012 r. została bowiem wydana w oparciu o przepisy prawa budowlanego.
Ponadto, jak wynika z treści wyżej wskazanej decyzji, przymusową rozbiórką objęty jest budynek, a zatem w takim przypadku zastosowanie winien mieć art. 121 § 5 u.p.e.a. Wysokość grzywny w celu przymuszenia nie jest ustalana przez organ w sposób uznaniowy, lecz kwotę tę oblicza się według konkretnie ustalonego wzoru. W przedmiotowym przypadku PINB, jeżeli obowiązek określony w decyzji z [...] maja 2012 r. nie został nadal wykonany, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wydać postanowienie o nałożeniu środka egzekucyjnego stosując przepis art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a., tj. obliczyć kwotę i wymierzyć grzywnę w celu przymuszenia, która wynika z konkretnego wzoru.
Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na to, że wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny winien doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Z akt sprawy wynika, że PINB doręczył zobowiązanej tytuł wykonawczy TW-2, jednak nie opatrzył go w klauzulę organu egzekucyjnego.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wskazał, że treść obowiązku, który skarżąca ma wykonać, wynika z osnowy decyzji PINB z [...] maja 2012 r., a zaskarżone postanowienie zawiera informację o wydanym upomnieniu i wskazaniu, jaki obowiązek nie został wykonany, a także wskazuje sygnaturę egzekwowanej decyzji, której treść winna być znana zobowiązanej. Jeżeli decyzja nakładająca obowiązek nie określa terminu jego wykonania, to podlega wykonaniu z dniem, w którym stała się wymagalna. Pouczenie co do terminu zapłaty grzywny oraz wskazanie konsekwencji prawnych w przypadku nieuiszczenia grzywny zostało zawarte w uzasadnieniu postanowienia I instancji.
Za nieuzasadniony WINB uznał również zarzut wydania rozstrzygnięcia przed upływem terminu do złożenia skargi do WSA na decyzję WINB z [...] lutego 2015 r., bowiem ostateczne postanowienie organu drugiej instancji nie może zostać wzruszone w drodze zwyczajnych środków administracyjnych i pomimo, że nie jest prawomocne, jest wykonalne. Wniesienie natomiast skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonalności postanowienia.
W skardze do Sądu M. S. zarzuciła postanowieniu organu II instancji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a.
Skarżąca podniosła, że postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu. Wskazała, że nie podziela argumentacji organu II instancji, który uznał, że PINB, wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nakłada środek egzekucyjny w konkretnej wysokości na konkretną osobę, nie zgadzając się również ze stanowiskiem WINB, że określenie obowiązku, jaki ma zostać wykonany, nie stanowi istoty tego postanowienia. Zdaniem skarżącej, organ powinien precyzyjnie wskazać przymuszenie do wykonania jakiego obowiązku jest celem nałożenia grzywny.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwana P.p.s.a.). Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Wskazana regulacja nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Badając zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że wydający je organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na uchylenie badanego rozstrzygnięcia.
Jak wynika z akt sprawy, postanowienie organu I instancji wydane zostało w celu egzekucji obowiązku nałożonego na skarżącą w drodze decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2012 r., znak [...] (zmienionej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012r. nr [...]). Ww. decyzją z [...] maja 2012 r., z uwzględnieniem zmiany dokonanej przez organ II instancji, PINB nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku handlowego zlokalizowanego przy ul. D. w A. na działce nr [...] mapa [...], pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Jak stanowi art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl z kolei art. 119 § 2 cyt. ustawy, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zwrócić zatem uwagę należy na to, że grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana w przypadku egzekucji każdego obowiązku o charakterze niepieniężnym, jednakże, co wynika z cytowanego wyżej art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. Tu z kolei przywołać trzeba art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Z powyższego przepisu wywnioskować można, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego m.in. z prawa budowlanego najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Grzywna w tej sytuacji traktowana być winna, jako środek nacisku na zobowiązanego do wykonania określonego obowiązku.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zawiera, w art. 121 § 4 i § 5, odrębne uregulowanie stosowania środków egzekucji obowiązków wynikających z prawa budowlanego, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę. W myśl art. 121 § 4 cyt. ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.
Zgodnie natomiast z art. 121 § 5 u.p.e.a, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Słusznie zatem organ odwoławczy zauważył, że brak jest dowolności w wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, w której obowiązek dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, co wprost wynika z art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a. Co do zasady, grzywny w celu przymuszenia są wymierzane na podstawie uznania administracyjnego, o ile jednak nie dotyczą rozbiórki budynku. Organ I instancji wskazał, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia kierował się ogólnymi zasadami postępowania egzekucyjnego w administracji, wprost wskazując, że ustalona kwota grzywny jest znacznie niższa od kwoty ustalonej według zasady podanej w art. 121 § 5, t.j. w wysokości 12.059,04 zł. Zwrócić jednak uwagę należy na to, że, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, prawidłowa jest wysokość grzywny obliczona z uwzględnieniem współczynników, o których mowa w wyżej wskazanym przepisie i nie mają wpływu na jej wysokość wpływu żadne inne uznane przez PINB okoliczności.
Przyznać również należy rację WINB w twierdzeniu, że nie jest kompletny tytuł wykonawczy nr [...], wystawiony w dniu [...] lutego 2015 r. na druku TW-2, stanowiący załącznik do postanowienia organu I instancji, nie wypełniono w nim bowiem pola "D" – klauzula organu administracyjnego.
Podkreślenia wymaga to, że zaskarżona decyzja ma charakter kasatoryjny, a zatem nie kończy postępowania administracyjnego, ale powoduje konieczność rozpatrzenia sprawy powtórnie przez organ pierwszej instancji. Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji (zob. wyrok WSA w Krakowie z 8.06.2015 r., II SA/Kr 315/15, Lex nr 1748287).
Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak NSA w wyroku z 4.11.2014 r., II OSK 2279/13, Lex nr 1592135). W niniejszej sprawie sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wymaga ustalenia, czy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. czy orzeczenie organu I instancji zapadło z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy do wyjaśnienia pozostały takie okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Jak wskazano wyżej, organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a ponadto przepisy prawa materialnego. Dodać należy, że za brakiem możliwości wydania przez organ odwoławczy orzeczenia reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) przemawiała treść art. 139 K.p.a. wyrażającego zasadę zakazu reformationis in peius. Zakaz ten należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Tworzy swobodę realizowania przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji. Zatem istotą zawartego w art. 139 K.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, że w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa (vide wyrok NSA z 23.04.2014 r., II OSK 1385/13, Lex nr 1575540).
Biorąc pod uwagę wyżej wskazane rozważania uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Przechodząc do zarzutów skarżącej stwierdzić należy, że argument niezawarcia w zaskarżonym postanowieniu wskazania, do jakiego obowiązku de facto skarżąca została zobligowana, nie mógł odnieść skutku ani przy rozpoznaniu zażalenia, ani przy rozpoznaniu skargi. Zwrócić uwagę należy, że treść obowiązku wynika wprost z przywołanej w postanowieniu organu I instancji decyzji PINB z [...] maja 2012 r. znak [...] (zmienionej w części przez WINB decyzją z [...] sierpnia 2012 r., nr [...]). Nie ma zatem najmniejszej wątpliwości, do wykonania jakiego obowiązku przymuszona jest skarżąca w drodze nałożenia grzywny.
Odnosząc się do argumentu skarżącej wydania 2 października 2015 r. wyroku w sprawie II OSK 267/14, którym NSA uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z 10.09.2013 r., II SA/Bd 1084/12, podkreślić trzeba, że Sąd rozpoznaje sprawę biorąc pod uwagę okoliczności na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Okoliczność uchylenia wyroku tut. Sądu może więc mieć ewentualnie wpływ na ponownie wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie w przedmiocie nałożenia grzywny.
W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.