Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. A. K. – M. (zwana dalej skarżącą) zgłosiła do Starosty [...] zamiar budowy murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 5 x 6,9 m, z dachem dwuspadowym, przeznaczonym do przechowywania narzędzi na działce nr [...], w miejscowości P. D., gmina L..
Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., znak: [...] Starosta W. po rozpatrzeniu ww. zgłoszenia wniósł sprzeciw do przedmiotowego zamierzenia, uzasadniając to tym, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem naruszają ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz błędną wykładnię zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto odwołująca zarzuciła naruszenie przepisu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez jego błędne zastosowanie, zamiast art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Dnia [...] lipca 2019 r. Wojewoda [...] decyzją znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżonej decyzji Wojewoda przytoczywszy stan faktyczny sprawy oraz przywoławszy treść m.in. art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) stwierdził, że dla terenu objętego przedmiotową inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą nr XXIX/203/14 Rady Gminy Lubanie z dnia 28 marca 2014 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubanie w wybranych obszarach sołectw: Lubanie, Mikanowo A, Mikanowo B, Gąbinek, Kucerz, Probostwo Dolne, Probostwo Górne, Siutkówek, Barcikowo, Włoszyca (Dz. U. Woj. Kuj.-Pom. z 2014, poz. 1153). Działka nr [...] będąca przedmiotem zainwestowania, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 51MNUśr, dla którego ustalone jest podstawowe przeznaczenie jako budownictwo mieszkaniowo-usługowe niskiej i średniej intensywności realizowane na już wydzielonych działkach oraz na działkach projektowanych o min. powierzchni 1000 m2 (§ 20 ust. 1).
Zgodnie natomiast z ustaleniami ogólnymi planu dotyczącymi całego terenu, wskazanymi w § 4 ust. 5 przedmiotowego planu przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć planowany rodzaj użytkowania działki lub terenu, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, który przeważa lub powinien przeważać na określonej działce lub w terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednio z funkcją terenu. Natomiast § 20 ust. 10 pkt 4 stanowi, że na terenach oznaczonych symbolem 51MNUśr dopuszcza się lokalizacje parterowych budynków gospodarczych i garaży, realizowanych jak i wolnostojące lub dobudowane do mieszkalnych, zgodnie z przepisami odrębnymi.
W ocenie Wojewody Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego, dlatego też należy posiłkować się definicją zawartą w § 3 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. inwestor wskazał, że budynek ma służyć do przechowywania narzędzi. Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał planowany budynek jako budynek gospodarczy, który co do zasady podlega zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ uznał, że z uwagi na powyższe nie jest zasadny zarzut skarżącej naruszenia przepisu § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury zamiast art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na marginesie zasygnalizował, że powołane przez skarżącą orzecznictwo w tym zakresie odnosi się do odmiennego stanu faktycznego, dotyczącego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a nie ustawowej definicji budynku gospodarczego.
Organ podkreślił, że z treści definicji budynku gospodarczego wyraźnie wynika, że ma on służyć mieszkańcom budynku. Działka inwestycyjna jest niezabudowana, zatem budynek gospodarczy nie może być użytkowany zgodnie z jego funkcją.
Odnosząc się do obowiązującego miejscowego planu organ stwierdził, że zagospodarowanie terenu działki nr [...] poprzez lokalizację na niej budynku gospodarczego stałoby w rażącej i oczywistej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu, który ustala podstawowe przeznaczenie, jako budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Takie rażące naruszenie przepisów miejscowego planu mogłoby stanowić przesłankę do późniejszego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Powyższy problem by nie wystąpił, gdyby inwestor rozpoczął zamierzenie inwestycyjne najpierw od lokalizacji budynku mieszkalnego lub mieszkalno-usługowego, a dopiero w drugim etapie albo bez podziału na etapy, realizowałby budynek gospodarczy.
Wojewoda zauważył, że problem kolejności realizacji poszczególnych przedsięwzięć budowlanych występuje też w przypadku zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie położone w obrębie jednego podwórza. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zabudowa zagrodowa jest jedynie możliwa do realizacji pod warunkiem, że pozwolenie na budowę w pierwszym etapie dotyczy również budynku mieszkalnego, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2012r. sygn. II OSK 609/11). Zatem w pierwszym etapie musi powstać budynek mieszkalny, a dopiero w następnych etapach mogą powstawać pozostałe zabudowania.
Skargę na powyższą decyzję złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z ww. przepisów, w szczególności poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego i prawnego, w tym błędnej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu inwestora;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowalne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zgłoszenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- - naruszenie przepisów prawa materialnego - § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędne zastosowanie, zamiast art. 29 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r., którą wniósł sprzeciw wobec zamiaru budowy przez skarżącą murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 5 x 6,9 m, z dachem dwuspadowym, przeznaczonym do przechowywania narzędzi na działce nr [...], w miejscowości P. D., gmina L..
Zasadniczym zarzutem organów stawianym inwestycji, którą ma zamiar zrealizować skarżąca jest jej niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy wskazać, że dla terenu objętego przedmiotową inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą nr XXIX/203/14 Rady Gminy Lubanie z dnia 28 marca 2014 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lubanie w wybranych obszarach sołectw: Lubanie, Mikanowo A, Mikanowo B, Gąbinek, Kucerz, Probostwo Dolne, Probostwo Górne, Siutkówek, Barcikowo, Włoszyca (Dz. U. Woj. Kuj.-Pom. z 2014, poz. 1153). Działka nr [...] będąca przedmiotem zainwestowania, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 51MNUśr, dla którego ustalone jest podstawowe przeznaczenie jako budownictwo mieszkaniowo-usługowe niskiej i średniej intensywności realizowane na już wydzielonych działkach oraz na działkach projektowanych o min. powierzchni 1000 m2 (§ 20 ust. 1). Zgodnie natomiast z ustaleniami ogólnymi planu dotyczącymi całego terenu, wskazanymi w § 4 ust. 5 przedmiotowego planu przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć planowany rodzaj użytkowania działki lub terenu, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi, który przeważa lub powinien przeważać na określonej działce lub w terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi, wraz z elementami zagospodarowania uzupełniającego i towarzyszącego, związanymi bezpośrednio z funkcją terenu.
Natomiast § 20 ust. 10 pkt 4 stanowi, że na terenach oznaczonych symbolem 51MNUśr dopuszcza się lokalizacje parterowych budynków gospodarczych i garaży, realizowanych jak i wolnostojące lub dobudowane do mieszkalnych, zgodnie z przepisami odrębnymi. Z kolei § 20 ust. 10 pkt 2 stanowi o obowiązku zachowania co najmniej 50% powierzchni działki budowlanej jako obszar biologicznie czynny na działkach bez zabudowy usługowej, na pozostałych terenach minimum 30% powierzchni działki.
Zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli:
zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;
budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje.
Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, oparły swoje rozstrzygnięcie o normę art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ wnosi sprzeciw, jeżeli wykonywanie robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, podziela stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 20 października 2015 r. sygn. II OSK 833/15, że art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego zawiera dwie samodzielne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu; jedna z nich zachodzi wówczas, gdy budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; druga podstawa zachodzi wówczas, gdy budowa narusza,,inne przepisy". Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie sprecyzował i nie określił jakie przepisy miał tu na uwadze. W związku z tym w określeniu,,inne przepisy" powinny na pewno mieścić się przepisy ustaw, jeżeli z przepisów tych wynikają normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym.
Jednakże w rozpoznawanej sprawie organy odnoszą się tylko do pierwszej z przesłanek, a mianowicie, że naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi dlatego, że skarżąca w pierwszej kolejności zamierza wybudować budynek gospodarczy. Na poparcie tej tezy Wojewoda powołuje się na analogię w przypadku zabudowy zagrodowej.
Nie można zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez organy, ponieważ jest ona błędna. Otóż zabudowa zagrodowa ma zupełnie inny charakter aniżeli inwestycja planowana przez skarżącą, która ma być realizowana w oparciu o ustalenia § 20 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, pojęcia,,zabudowa zagrodowa" i,,działka siedliskowa". Zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zabudowę tę stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z zabudową zagrodową mamy więc do czynienia, jeśli na działce znajduje się chociażby jeden z tychże przykładowo wymienionych obiektów, o ile będzie się składał na rodzinne gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze oraz leśne. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 ww. rozporządzenia).
Zabudowa zagrodowa służy więc prowadzeniu działalności gospodarczej, stanowiąc jednocześnie miejsce zamieszkania i pracy rolnika oraz jego rodziny, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo. Zabudowa zagrodowa stanowi w konsekwencji połączenie funkcji mieszkaniowej z funkcją produkcji rolnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 grudnia 2014 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 796/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 381/12, wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 609/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że art. 29 Prawa budowlanego zawiera zamknięty katalog inwestycji oraz robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zwrócić należy uwagę na fakt, że odczytywanie powołanego przepisu musi być dokonywane w kontekście całościowym i systemowym. W związku z tym, zdaniem Sądu, art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiący że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, odnosi się wyłącznie do budynków gospodarczych związanych z zabudową mieszkaniową lub zagrodową.
Nie sposób bowiem nie zauważyć, że w powołanym art. 29 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowy różnego rodzaju budynków gospodarczych, w tym np. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego), gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa (art. 29 ust. 1 pkt 13 Prawa budowlanego), czy też parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 m2, służących jako zaplecze do bieżącego utrzymania linii kolejowych, położonych na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa (art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego), które także pełnią funkcję budynków gospodarczych.
Zatem mając na uwadze zasadę racjonalnego ustawodawcy stwierdzić należy, że w powołanym przepisie ustawodawca przewidział zwolnienia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę dla budynków gospodarczych, ale wyłącznie związanych z określoną zabudową. W związku z tym zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie budynków gospodarczych związanych z zabudową mieszkaniową, skoro mowa jest tu także o przydomowych wiatach, gankach czy oranżeriach. Natomiast definicja budynku gospodarczego, zawarta w rozporządzeniu z 2002 r., stanowi uściślenie pojęcia ustawowego. Skoro zatem zgodnie z § 3 pkt 8 rozporządzenia z 2002 r. budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych, to budowa tylko takiego budynku gospodarczego korzysta ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Reasumując powyższe należy przyznać rację skarżącej. Jej zamiar budowy budynku gospodarczy nie sprzeciwia się ustaleniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. To, że skarżąca zamierza w pierwszej kolejności zrealizować na niezabudowanej działce inwestycję w postaci budynku gospodarczego przed wybudowaniem budynku mieszkalnego nie ma znaczenia. Znaczenie ma finalny rezultat zagospodarowania działki budowanej tzn. skarżąca musi tak zagospodarować teren działki, aby było to zgodne z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego trudno wyprowadzić twierdzenie, że jest zakaz budowy budynku gospodarczego w pierwszej kolejności przed wybudowaniem budynku mieszkalnego. Oczywiście zazwyczaj kolejność budowy jest taka, o której wspominają organy, jednakże nie można czynić zarzutu stronie, że zamierza wpierw pobudować budynek gospodarczy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325). O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej orzeczono zaś w oparciu o art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.