Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...] Wójt Gminy T., działając na art. 17, art. 23, art. 23a, art. 24, art. 25, art. 26, art. 27, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz.390), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466) obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 7 listopada 2022 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2023 (M.P. z 2022 r., poz. 1070), orzekł o odmowie ustalenia M. L. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką - H. I. L..
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jako powód wydania decyzji odmownej, przyjęto zaistnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, gdyż M. L. ma ustalone prawo do emerytury. Nadto organ wskazał na brak związku przyczynowo - skutkowego między koniecznością sprawowania opieki nad matką, a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W dniu [...].03.2023 r. zlecono przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który potwierdził, że wnioskodawczyni opiekuje się niezdolną do samodzielnej egzystencji mamą, opiekę sprawuje w pełnym wymiarze czasu od 2015 roku, pomaga we wszystkich codziennych czynnościach: higienicznych, przygotowaniu posiłku, załatwia wizyty lekarskie, podaje leki, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy.
Z powodu dolegliwości takich jak ból, sztywność oraz trudności w chodzeniu, H. L. porusza się po mieszkaniu przy pomocy balkonika, często przy asekuracji wnioskodawczyni. Cierpi na zaburzenia wzroku i słuchu. Wnioskodawczyni przygotowuje posiłki, robi zakupy, pomaga przy czynnościach higienicznych, wymianie pielucho - majtek, pomaga przy kąpieli.
W dniu [...].02.2022 r. M. L. złożyła w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ustalenie prawa do emerytury, wniosek został rozpatrzony pozytywnie i od dnia [...].03.2022 r. nabyła prawo do świadczenia emerytalnego.
H. L. jest osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...].07.2009 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji, M. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, poprzez poprzestanie na literalnej wykładni przepisu i uznanie, że uprawnienie do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
. art. 17 ust. 1 ustawy poprzez brak związku przyczynowo- skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką.
Nadto skarżąca powołała się na fakt sprawowania stałej opieki nad matką, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą opieki całodobowej, jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a jedyną osobą, która sprawuje stałą opiekę nad matką jest właśnie odwołująca, która z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia.
Strona odwołująca powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne mające jej zdaniem stanowić poparcie prezentowanego stanowiska w sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Kolegium wskazało w uzasadnieniu decyzji, że normy zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie budzą wątpliwości, dlatego osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego, a taką jest Skarżąca, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. m.in. wyrok WSA w Gliwicach 6 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/G1 13/17 - system Lex.
Wskazano, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Stąd też ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata tak m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r. sygn. IV SA/Wr 105/19.
Stanowisko to potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: wyrok z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, wyrok z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1831/15, a także wyrok o sygn. akt I OSK 2950/15 z 6 kwietnia 2017 r.
Kolegium nie podzieliło poglądu pojawiającego się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do możliwości zawieszenia prawa do emerytury i możliwości w takiej sytuacji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca w powołanym przepisie (art. 17 ust. 5 pkt lit. a) wprost określił, iż w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Wymogu tego nie spełnia także możliwość zawieszenie prawa do emerytury o którym mowa w art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wobec pozostawania takiej osoby w dalszym ciągu z prawem do emerytury niezależnie, czy jest ono zawieszone, czy nie.
Nadmieniono także, że do wyboru pomiędzy emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym, nie uprawnia także treść art. 95 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dająca możliwość wyboru jedynie pomiędzy świadczeniami przewidzianymi tą ustawą. Natomiast wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego na wniosek osoby uprawnionej, nie niweluje faktu, iż osoba ta nabyła (posiada) prawo do emerytury, tak więc decyzja o wstrzymaniu wypłaty emerytury, jej zawieszeniu, nie niweluje faktu, że osoba ta nabyła (posiada) prawo do jej wypłaty - zob. wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 547/17, system Lex. W wyroku tym Sąd również podniósł, że "prokonstytucyjna wykładnia normy nie może stanowić klauzuli do nieograniczonego przyznawania świadczeń i w konsekwencji do, jak chce tego Skarżąca, dowolności interpretacyjnej w zakresie kształtowania przesłanek przedmiotowego świadczenia.
Sąd orzekający w pełni podzielił stanowisko wyrażone na tym tle w judykaturze oraz doktrynie, iż dopuszczalność wykładni prokonstytucyjnej istnieje tylko w ramach możliwego językowego znaczenia wykładanego przepisu, a sąd administracyjny w ramach przyznanych mu kompetencji, nie może dopisywać odpowiednich rozwiązań do obowiązujących aktów prawnych, rozszerzając ich kontekst językowy, albowiem nie jest on władny zastępować i wchodzić w rolę zarezerwowaną przez prawo dla ustawodawcy. Skoro więc ustawodawca wykluczył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie wnioskującej w sytuacji, gdy inna osoba ma już ustalone prawo do emerytury na osobę wymagającą opieki, to tym samym zaskarżoną decyzję uznać należy za prawidłową, gdyż zgodna jest z literą prawa i jednoznacznym językowym znaczeniem art. 17 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W omawianej sprawie treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych nie budzi wątpliwości i nie wymaga jego wykładni. Jeżeli ustawodawca wobec zaistniałych zmian co do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do świadczeń z FUS chciałby dokonać innych uregulowań, to działanie to leży w jego kompetencji.
W odniesieniu do drugiej przesłanki wskazanej przez organ I instancji, a stanowiącej podstawę wydania decyzji odmownej, tj. brak związku przyczynowo - skutkowego między koniecznością sprawowania przez stronę opieki nad matką, a podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, Kolegium wskazało, iż brak jest potrzeby odnoszenia się do tej kwestii oraz jej oceny w sytuacji, gdy w sprawie zaistniała już inna przesłanka odmowna do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W skardze do Sądu M. L. zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego, tj.:
. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną,
. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, iż uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w postepowaniu uproszczonym.
Skarżąca podniosła, iż zakres sprawowanej przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną uniemożliwiał i nadal uniemożliwia podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Skarżąca jako osoba co prawda w "wieku poprodukcyjnym" i uprawniona do emerytury, nie jest osobą niezdolną do pracy. Brak jest orzeczenia stwierdzającego takie okoliczności, zatem gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, miałaby ona możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia. Zatrudnienie takie może być przez skarżącą podejmowane mimo uprawnienia do emerytury.
Mając powyższe na uwadze skarżąca stwierdziła, iż przy ocenie związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącą brać należy pod uwagę moment złożenia wniosku, a więc obecną sytuację, nie zaś sytuację przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn niż sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Strona na moment złożenia wniosku nie podejmuje zatrudnienia, do którego podjęcia obecnie jest zdolna, w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem przyjąć należy, iż w sprawie zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją (niepodejmowaniem) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego w odniesieniu do uprawnienia skarżącej do emerytury skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z obecnie dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, osoba uprawniona do emerytury może wybrać jakie świadczenie chce pobierać. Wyboru takiego może dokonać poprzez złożenie do właściwego organu, na podstawie art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych, wniosku o zawieszenie wypłaty przysługującego jej świadczenia emerytalno-rentowego. W przypadku przedłożenia przez stronę decyzji w przedmiocie zawieszenia prawa do emerytury możliwe będzie przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to znajduje zdecydowane oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 26.04.2021 r., sygn. akt I OSK 2918/20).
Wobec powyższego, zdaniem skarżącej uznać należy, iż nie tylko winna ona mieć możliwość wyboru świadczenia jakie chce pobierać, ale również powinna ona zostać przez organ prowadzący postępowanie wprost poinformowana o spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o tym, iż aktywnie pobierane przezeń prawo do świadczenia emerytalno-rentowego jest jedyną przeszkodą stojącą na drodze do przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Wówczas, w przypadku wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie jego wypłaty złożonym do właściwego organu emerytalno-rentowego i po przedłożeniu prawomocnej decyzji zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalno-rentowego, winno jej zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, tj. zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r.
Skarżąca podniosła również, że wezwanie strony do zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego bez zapewnienia, iż prawo to stanowi ostatnią przeszkodę na drodze przyznania jej wnioskowanego świadczenia, nie powinno być uznawane za prawidłowe wywiązanie się z ciążącego na organie administracji obowiązku informacyjnego, określonego w art. 9 k.p.a. Skarżąca zawieszając wypłatę jedynego swojego źródła utrzymania musi być pewna, że następnie przyznane jej zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, aby miała możliwość dalszego funkcjonowania.
Jednocześnie skarżąca wskazała, iż w przypadku uznania przez organ odwoławczy spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r., proces zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego winien zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. Wówczas, po przedłożeniu przez stronę decyzji o zawieszeniu prawa do świadczenia emerytalno-rentowego możliwe będzie wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i orzekającej co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozwiązanie takie czynić będzie zadość jednej z głównych zasad postępowania administracyjnego określonej w art. 12 k. p. a., tj. zasadzie szybkości i prostoty postępowania i uznać należy, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, w której skarżąca spełnia pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poza niezawieszonym prawem do świadczenia emertytalno-rentowego jedynie zbędnie przedłużyłoby postępowanie w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Wstępnie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a.") skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.
Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, jeżeli ma ona ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (...).
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...]. 8211/625/09 wynika, iż osoba wymagająca opieki - H. L., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje - od nie da się ustalić, a orzeczenie wydano na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] lipca 2009 r. Tak ustalony stopień niepełnosprawności czyni H. L. niezdolną do podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, powoduje konieczność świadczenia stałej opieki innych osób dla zapewnienia egzystencji - tak pkt 7 orzeczenia. Ponadto, akta sprawy zawierają decyzję ZUS Oddział w G. z dnia 15 lutego 2023 r., znak: [...] z której wynika, uprawnienie M. L. do emerytury ustalonej od dnia [...] marca 2023 r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) dalej zwanej: "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z powołanych przepisów wynika, że aby ustalić prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno osoba wymagająca opieki, jak i osoba sprawująca tę opiekę muszą spełnić określone ustawą przesłanki.
Jeśli chodzi o osobę wymagającą opieki, to ustawodawca wymaga, aby osoba ta posiadała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wymienionymi w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Bezspornym jest, że matka skarżącej spełnia powyższy warunek. Jednak poza osobą wymagającą opieki, także osoba ją sprawująca - w niniejszej sprawie skarżąca - musi spełnić ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest w szczególności "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Ponadto w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca pobiera emeryturę), to ustawa o świadczeniach rodzinnych wprost przewiduje, że osobie tej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).
Zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela (zob. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20 i z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 650/20) osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.
Emerytura jest wprawdzie prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., polegającą na posiadaniu prawa do emerytury.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1413/22; wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do emerytury od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku stwierdził, że zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką, można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku).
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje zatem w swoim orzecznictwie (por. np. wyroki: z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1345/21 oraz z dnia 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1716/21), że w odniesieniu do osób, które są uprawnione do pobierania emerytury, stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ww. wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) ustawy zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do emerytury/renty. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, a stanowisko to Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, że z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251), który stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie ugruntowany jest pogląd, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 11 sierpnia 2020r., sygn. akt I OSK 764/20; z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższej emerytury swój wybór winna zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Emerytura jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta wynikająca z powyższego przepisu, winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.
Zauważyć w tym miejscu należy, że świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem dla osób niepodejmujących lub rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, którzy przejmują na siebie realizację zadań państwa w zakresie opieki nad osobami niepełnosprawnymi. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w przywołanym powyżej przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyraźnie ustawodawca wskazał na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie.
Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną. Wykładnia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. (wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19; wyrok NSA z 14 września 2017 r., sygn. akt I OSK 695/17, wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 1141/20).
Podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają definicji legalnej "sprawowania opieki", a wyznaczenie jego zakresu znaczeniowego jest kluczowe w stosowaniu art. 17 ust. 1 tej ustawy. Aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Wskazać też należy na charakter świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Według NSA przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20).
Jednocześnie ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 w/w ustawy opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej (wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy, istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13).
Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 516/19). Posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności.
W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wójt stanął na stanowisku, że w sprawie nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy nie podejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, natomiast SKO zupełnie pominęło ten aspekt sprawy, uznając że wystarczającą przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uzyskiwanie przez skarżącą świadczenia emerytalnego. SKO nie podjęło więc próby oceny występowania bądź braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką, a niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia. Zasadniczą przeszkodą w przyznaniu świadczenia jest posiadanie przez wnioskodawczynię prawa do emerytury.
Jak Sąd wskazał powyżej, nie podziela on oceny prawnej przedstawionej przez organ odwoławczy w tym zakresie uznając, że zawieszenie prawa do emerytury przy spełnieniu pozostałych przesłanek do uzyskania świadczenia otwiera drogę do pozytywnego załatwienia wniosku.
Wbrew twierdzeniu Kolegium, ustalenia zatem wymaga, czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką w sytuacji gdy skarżąca wyraża gotowość zawieszenia wypłaty emerytury. W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma też istotnego znaczenia to, że Skarżąca w dacie złożenia wniosku pozostawała bez zatrudnienia. Wskazać bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 1008/22). Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie tj. w dacie złożenia wniosku o oświadczenie pielęgnacyjne, Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad matką.
Stan faktyczny sprawy co do stanu zdrowia matki Skarżącej i zakresu opieki sprawowanej przez Skarżącą ustalony został tylko przez organ I instancji na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 3 marca 2023 r., jednak jego wyniki w omawianym zakresie nie zostały poddane ocenie przez organ odwoławczy.
Wobec powyższego, naruszone zostały w sprawie przepisy prawa procesowego, tj. art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., co miało wpływ na rozstrzygnięcie. Sąd uznał, że orzekający w sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził dostatecznego postępowania dowodowego i w oparciu o niepełny materiał dowody rozstrzygnął kontrolowaną sprawę. Wydając decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego co do braku uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy i oceny istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a opieką sprawowaną przez skarżącą w okolicznościach niniejszej sprawy.
Zasadne okazało się zatem uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku i jego uzasadnieniu.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku, a zawiera się w nich ustalone według stawek minimalnych wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).