Uzasadnienie
S. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 28 września 2022 r., nr SKO.421.574.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Czerska, w imieniu którego działał Koordynator ds. Świadczeń Socjalnych Centrum Usług Społecznych w Czersku, z 13 czerwca 2022 r., nr SŚR.5231.ŚP.001545.06.2022, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
S. G. złożyła do Centrum Usług Społecznych w Czersku wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem R. G..
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że mąż skarżącej, R. G. (ur. [...] r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Chojnicach z 6 maja 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane do 31 maja 2023 r., a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 19 stycznia 2022 r.
Podczas przeprowadzonego w dniu 8 czerwca 2022 r. wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz trójką dzieci. Rodzina utrzymuje się z zasiłku chorobowego z KRUS-u, zasiłku rodzinnego, świadczeń 500+, a także zasiłku stałego skarżącej. Jak ustalono, R. G. w grudniu 2021 r. przeszedł chorobę COVID-19, trafił wówczas w stanie ciężkim do szpitala, w którym przebywał (w stanie śpiączki) od 22 grudnia 2021 r. do 15 stycznia 2022 r. W wyniku przebytej choroby mąż skarżącej doznał powikłań w postaci problemów sercowo-naczyniowych. Podczas wywiadu R. G. wyjaśnił, że często ma szybsze nierówne bicie serca, bóle w klatce piersiowej, przy większym wysiłku fizycznym i kąpieli doznaje duszności. Po wyjściu ze szpitala, mąż skarżącej przebywał w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, gdzie przechodził rehabilitację. Pracownik socjalny ustalił, że skarżąca w ramach sprawowanej opieki nad mężem przygotowuje wszystkie posiłki, mierzy mu trzy razy dziennie ciśnienie, pomaga przy myciu i ubieraniu się, robi zakupy, sprząta, pierze, zajmuje się domem, zawozi męża do lekarzy specjalistów, podaje leki.
Skarżąca oświadczyła, że nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, ponieważ opieka nad niepełnosprawnym mężem zajmuje jej cały dzień. R. G. potwierdził fakt sprawowania opieki nad nim przez skarżącą. W trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił ponadto, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Chojnicach z 14 czerwca 2018 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane do 30 czerwca 2023 r., a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1 kwietnia 2011 r. W ustaleniach dotyczących odpowiedniego zatrudnienia wskazano pracę w warunkach chronionych.
Organ I instancji ustalił, że skarżąca podejmowała zatrudnienie w okresie od 1 marca 2011 r. do 24 grudnia 2014 r. jako kelnerka-recepcjonistka, oraz jako pracownik produkcyjny w okresach od 26 czerwca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. i od 23 lipca 2018 r. do 30 września 2019 r.
Decyzją z 13 czerwca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stwierdzając, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem skarżąca jako małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przyczyną odmowy było ponadto niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez niego 25. roku życia.
Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 28 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że w toku postępowania odwoławczego, postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r., zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego. Wykonując powyższe zobowiązanie, organ I instancji przeprowadził kolejny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, iż skarżąca po raz ostatni pracowała w A w M., dopóki nie zaszła w ciążę. Skarżąca oświadczyła, że miałaby możliwość podjęcia zatrudnienia, jednak nie podejmuje go z uwagi na stan zdrowia jej męża, któremu w ostatnim czasie zdarza się tracić przytomność. Mąż skarżącej ma problemy z pamięcią, często wypadają mu przedmioty z rąk, cierpi na duszności i przewlekłą chorobę niedokrwienną serca. W konsekwencji, skarżąca jest przy mężu praktycznie przez cały czas.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, bowiem ustalony stopień niepełnosprawności R. G. datuje się od 19 stycznia 2022 r., zaś skarżąca po raz ostatni była zatrudniona w okresie od 23 lipca 2018 r. do 30 września 2019 r., dopóki nie zaszła w ciążę. W ocenie Kolegium, skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, a w konsekwencji nie spełnia warunków wynikających z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia.
We wniesionej na powyższą decyzję skardze skarżąca wskazała, że fakt niepodejmowania przez nią zatrudnienia jest również formą rezygnacji z zatrudnienia. Jak wyjaśniła, gdyby nie choroba męża, podjęłaby pracę zarobkową ze względu na sytuację materialną rodziny. Skarżącą podkreśliła, że sprawowanej opieki nad mężem nie jest w stanie pogodzić z jakąkolwiek pracą zarobkową.
Ponadto skarżąca wskazała, że obecnie nie może zrezygnować z zasiłku stałego, ponieważ pozbawiłoby to jej rodzinę środków do życia. Skarżąca wyraziła jednak gotowość rezygnacji z zasiłku stałego w chwili przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 28 września 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Czerska, w imieniu którego działał Koordynator ds. Świadczeń Socjalnych Centrum Usług Społecznych w Czersku, z 13 czerwca 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez męża skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, orzekające w sprawie organy nie kwestionowały, że R. G. wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia mu skarżąca.
Organ I instancji w wydanej decyzji wskazał na dwie przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z których jedną jest okoliczność, że skarżąca jako małżonka wymagającego opieki R. G. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przez co w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jako drugą przeszkodę w przyznaniu wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez niego 25. roku życia. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium stwierdziło natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności.
W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Nie ma wątpliwości, że skarżąca jako żona niepełnosprawnego R. G. jest w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji względem niego, a w konsekwencji również uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu świadczonej mu opieki związanej z jego niepełnosprawnością w stopniu znacznym, co słusznie zauważył organ I instancji. Nie można przy tym jednak zaakceptować stanowiska Burmistrza Czerska, iż przeszkodą w przyznaniu wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, iż skarżąca jako małżonka osoby wymagającej opieki legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a nie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez co w sprawie zaistniała przeszkoda wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Takie stanowisko Burmistrza jest wynikiem błędnej wykładni powyższego przepisu.
Zgodnie z przywołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może nasuwać pewne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza przy zastosowaniu jedynie wykładni językowej zawartej w nim normy, jednakże zaprezentowane przez organ I instancji stanowisko prowadziłoby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Przyjęcie przez Burmistrza Czerska literalnej wykładni wskazanego przepisu jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczy możliwość przyznania świadczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie, pomimo że to na małżonku ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki.
Należy wskazać, że przywołany przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Wynika z niego, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero wówczas aktualizować się może uprawnienie dalszych krewnych.
Mając powyższe na uwadze, wywodzenie negatywnych dla skarżącej skutków prawnych z okoliczności, iż nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uznać należało za całkowicie nieuprawnione.
W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko Kolegium co do braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad niepełnosprawnym mężem. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że przyczyny rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, bowiem ustalony stopień niepełnosprawności R. G. datuje się od 19 stycznia 2022 r., zaś skarżąca po raz ostatni była zatrudniona w okresie od 23 lipca 2018 r. do 30 września 2019 r., dopóki nie zaszła w ciążę.
Zdaniem Sądu, przedstawiona argumentacja na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy jest wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niebudząca wątpliwości wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać zarówno w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pomimo tego, że ustawodawca nie definiuje pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć.
Nieuprawnione są zatem uwagi organu II instancji odwołujące się do dotychczasowej aktywności zawodowej skarżącej, sugerujące w istocie, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad mężem, bowiem po raz ostatni była zatrudniona w okresie od 23 lipca 2018 r. do 30 września 2019 r., a następnie była w ciąży i urodziła dziecko. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyroki NSA z: 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21; z 2 lipca 2008 r., I OSK 1364/07; z 24 października 2008 r., I OSK 1758/07, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r., III SA/Gd 87/22, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1194/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo, nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Inaczej mówiąc, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżąca, przed złożeniem wniosku o świadczenie, nie podejmowała zatrudnienia z przyczyn innych niż opieka nad mężem, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw rezygnacji z aktywności zawodowej, leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki.
W tym też kontekście zwrócić należy uwagę na zasadny pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, który akcentuje, iż ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.
Sąd w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 22 października 2021 r., IV SA/Po 729/21, że "(...) "niepodejmowanie" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. - w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) – nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (w praktyce zwykle: dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zmieniać – początkowo mogą one wiązać się np. z koniecznością opieki nad małoletnimi dziećmi, albo z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad coraz bardziej niesprawnymi (czy wręcz niepełnosprawnymi) rodzicami.
Dlatego – inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym (...), istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny. Ustawodawca nie określił bowiem, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem". Z tego powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a jest zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną".
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma zatem istotnego znaczenia to, że skarżąca po raz ostatni podejmowała zatrudnienie w 2019 r., a przez okres pozostawania bez formalnoprawnego zatrudnienia była w ciąży i wychowywała dzieci. Wskazać bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem.
Z akt sprawy nie wynikają okoliczności natury faktycznej lub prawnej, które pozwalałyby na stwierdzenie, że skarżąca nie jest zdolna do podjęcia zatrudnienia. Zdaniem Sądu, możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą nie przekreślało posiadanie przez nią w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia (tj. w dniu 24 maja 2022 r.), orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2023 r., stwierdzonego orzeczeniem z 14 czerwca 2018 r. Jak wynika z akt sprawy, pomimo orzeczonego stopnia niepełnosprawności, skarżąca zachowała zdolność do pracy w warunkach chronionych, na stanowisku przystosowanym, co wyraźnie wynika z orzeczenia.
Zrezygnować bowiem z zatrudnienia bądź nie podejmować go w okolicznościach opisanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może tylko osoba niezdolna do jakiejkolwiek (bez żadnych wyjątków) pracy (por. wyrok WSA z 25 lutego 2021 r., II SA/Sz 1027/20, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z poglądem ugruntowanym już w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przesłanka niezdolności do jakiejkolwiek pracy - warunkująca orzeczenie całkowitej niezdolności do pracy - odnosi się do każdego zatrudnienia w innych warunkach niż specjalnie stworzone na stanowiskach pracy odpowiednio przystosowanych do stopnia i charakteru naruszenia sprawności organizmu (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 22 października 2021 r., IV SA/Po 729/21, LEX nr 3289403 wraz z przywołanym tam orzecznictwem Sądu Najwyższego), czyli do każdego zatrudnienia w tzw. normalnych (otwartych) warunkach pracy (por. wyrok SN z 1 marca 2018 r., I UK 570/16, LEX nr 2486884).
Samo zatem orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, którym skarżąca legitymowała się w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, nie wyklucza uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem. W konsekwencji, przywołana okoliczność – co do zasady – nie eliminowała skarżącej z rynku pracy, a skarżąca konsekwentnie oświadczała, że podjęłaby pracę zawodową, gdyby nie musiała sprawować opieki nad mężem.
Skoro skarżąca, mając co najmniej potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (której, nie wyklucza jej udokumentowany stan niepełnosprawności) nie podejmuje zatrudnienia sprawując jednocześnie opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, to nie ma, w ocenie Sądu, dostatecznych podstaw do twierdzenia o braku wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że sam fakt, iż skarżąca po raz ostatni była zatrudniona w okresie od 23 lipca 2018 r. do 30 września 2019 r., dopóki nie zaszła w ciążę, wyklucza możliwość stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem, któremu znaczny stopień niepełnosprawności przypisano od 19 stycznia 2022 r. Powyższy błąd spowodował zaś, że Kolegium nie oceniło należycie istotnych w tej sprawie okoliczności mających wpływ na wyjaśnienie, czy taki związek przyczynowy występuje, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Przeprowadzone w toku niniejszego postępowania dowody wyraźnie wskazują, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ma ścisły związek z opieką sprawowaną nad mężem. R. G. w grudniu 2021 r. przeszedł chorobę COVID-19, trafił wówczas w stanie ciężkim do szpitala, w którym przebywał (w stanie śpiączki) od 22 grudnia 2021 r. do 15 stycznia 2022 r. W wyniku przebytej choroby mąż skarżącej doznał powikłań w postaci problemów sercowo-naczyniowych. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego R. G. wyjaśnił, że często ma szybsze nierówne bicie serca, bóle w klatce piersiowej, przy większym wysiłku fizycznym i kąpieli doznaje duszności. Po wyjściu ze szpitala, mąż skarżącej przebywał w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, gdzie przechodził rehabilitację. Skarżąca w ramach sprawowanej opieki nad mężem przygotowuje wszystkie posiłki, mierzy mu trzy razy dziennie ciśnienie, pomaga przy myciu i ubieraniu się, robi zakupy, sprząta, pierze, zajmuje się domem, zawozi męża do lekarzy specjalistów, podaje leki.
Z powyższego wynika w sposób niewątpliwy, że sprawowana przez skarżącą opieka stanowi przeszkodę do podjęcia przez nią zatrudnienia, co potwierdził pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy, a czego nie podważono w toku postępowania dowodami przeciwnymi.
W ocenie Sądu, wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie okoliczności dotyczące zakresu świadczonej przez skarżącą opieki nad mężem oraz ich związek z niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie zostały przez Kolegium podważone w sposób, który uzasadniał odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji za nieuzasadnione należało uznać stanowisko organu odwoławczego o braku istnienia związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Kolegium, w wyniku przyjęcia nieprawidłowego stanowiska w powyższym zakresie, pomimo iż słusznie wskazało, że przeszkody w uzyskaniu przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi fakt pobierania przez nią zasiłku stałego, nie dostrzegło potrzeby prawidłowego pouczenia skarżącej w tym zakresie.
Należy wskazać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera zasiłek stały i nie chce zrezygnować z jego pobierania. Zaznaczyć przy tym należy, że powyższe stanowisko odnosi się wyłącznie do tych osób pobierających zasiłek stały, które zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowana opieki nad bliskimi, lub pracy tej z tego powodu nie podjęły.
Wskazać należy, że z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 901) wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego, zasiłek stały nie przysługuje. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że organ pomocy społecznej zobowiązany jest do odmowy zasiłku stałego osobie, która spełnia warunki do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w art. 37 ust. 4 tej ustawy. W sytuacji zaś nabycia uprawnień do jednego z nich w czasie pobierania zasiłku stałego organ winien uchylić decyzję przyznającą ten zasiłek (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 kwietnia 2021 r., III SA/Gd 61/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O możliwości złożenia wniosku dotyczącego rezygnacji z zasiłku stałego organ winien stronę poinformować.
Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ na podstawie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ biorąc zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dokładnie poinformuje skarżącą o jej sytuacji prawnej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, do czego niezbędne będzie wyeliminowanie decyzji przyznającej zasiłek stały oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Dopiero przedsięwzięcie właściwych czynności procesowych zabezpieczających sytuację skarżącej umożliwi organowi prawidłowe rozpoznanie sprawy z jej wniosku.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zweryfikuje także posiadanie przez R. G. aktualnego orzeczenia o niepełnosprawności, albowiem orzeczenie z 6 maja 2022 r., stanowiące podstawę kwestionowanych rozstrzygnięć, było wydane do dnia 31 maja 2023 r. Wyniki poczynionych ustaleń zdeterminują treść rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 k.p.a.