Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. K. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji znak [...] wydanej [...] września 2020 r. przez Burmistrza Miasta L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa) w zw. z art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej określana jako uśr) - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną w okresie od 1 sierpnia 2020 r. do 11 października 2020 r., w tym:
od 1 sierpnia 2020 r. do 30 września 2020 r. w kwocie [...] zł miesięcznie, od 1 października 2020 r. do 11 października 2020r. w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją Burmistrz Miasta L. odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieka nad żoną. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca nie spełnia wymogów ustawowych zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Organ wywiódł, że wobec orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. z [...].10.2019 r. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wymaganym treścią art. 17 ust. 1b uśr. Organ wskazał także, że fakt sprawowania opieki przez Skarżącego nad żoną i jej zakres pozostaje niesporny. Nie budzi również wątpliwości uprawnienie wnioskodawcy jako małżonka osoby wymagającej opieki. Ponadto Skarżący dokonał wyboru świadczenia, wskutek czego organ uchylił decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy.
Pismem z [...].10.2020 r. organ I instancji przekazał informację o zgonie żony Skarżącego w dniu [...].10.2020 r.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nadto, w myśl art. 17 ust 1b cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Z akt sprawy wynika, że Skarżący [...].03.2020 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad żoną. Zaskarżoną decyzją odmówiono jednak wnioskowanego świadczenia, opierając się na ustaleniu, że nie jest spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b uśr, ponieważ nie można ustalić, kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a w chwili orzekania osoba miała ukończone 49 lat. SKO przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, zgodnie z którym art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Ponadto organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.12.2016 r., sygn. I OSK 1614/16, w którym stwierdzono, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b uśr, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zaskarżoną decyzję należało więc ocenić przy uwzględnieniu reprezentowanego przez sądy stanowiska, z którego jednoznacznie wynika, że orzekając w kwestii przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną żonę, nie uwzględnia się przepisu art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
SKO zauważyło ponadto, że Skarżący na mocy decyzji z [...].11.2019 r., nr [...], był uprawniony do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną. Z akt sprawy wynika zarazem, że Skarżący [...].07.2020 r. złożył oświadczenie na podstawie art. 27 ust. 5 uśr, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Decyzją z [...].08.2020 r. Burmistrz Miasta L. działając m.in. w trybie art. 155 kpa uchylił z dniem [...].08.2020 r. swoją decyzję z [...].11.2019 r. w sprawie przyznania Skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że Skarżący spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ sprawuje opiekę nad żoną, co znajduje potwierdzenie w treści wywiadu środowiskowego z [...].08.2020 r. oraz oświadczenia z [...].03.2020 r. Żona Skarżącego, jako osoba wymagająca opieki, zgodnie orzeczeniem z [...].10.2019 r., została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...].10.2019 r. do [...].10.2021 r. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy - sporne orzeczenie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało uchylić w całości i przyznać Skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od [...].08.2020 r., jako początkowej daty wynikającej z decyzji o uchyleniu orzeczenia o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, do [...].10.2020 r., jako daty zgonu osoby wymagającej opieki.
SKO wskazało, że decyzja wydana na podstawie art. 155 kpa wywołuje skutki prawne na przyszłość. Stanowi to, że w omawianej sprawie decyzja z [...].08.2020 r. o uchyleniu decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy wywołuje skutki prawne najwcześniej z datą wydania tej decyzji oraz datą określoną w sentencji decyzji. Zatem dopiero w sytuacji dokonania wyboru przez stronę świadczenia i uchylenia w związku tym decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego strona spełnia wszystkie wymogi warunkujące prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę na powyższą decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej:
- - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1b uśr poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego;
- - naruszenie art. 27 ust. 5 uśr poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...].03.2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jej art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17b ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 uśr.).
Z kolei art. 27 ust. 5 ustawy stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
- 1) świadczenia rodzicielskiego lub
- 2) świadczenia pielęgnacyjnego lub
- 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego lub
- 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub
- 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Okolicznością niesporną w sprawie jest, że [...].03.2020 r. wpłynął do organu I instancji wniosek Skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad żoną, która legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym od [...].10.2019 r. do [...].10.2021 r. Skarżący sprawował osobistą opiekę nad żoną, która zmarła [...].10.2020 r. W momencie złożenia ww. wniosku Skarżący pobierał specjalny zasiłek opiekuńczy (również przyznany w związku ze sprawowaną opieką nad żoną), przyznany na mocy decyzji z [...].11.2019 r. We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżący równocześnie oświadczył, że rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Przystępując do analizy przedmiotowej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium i uwzględnić skutki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13, który stwierdził, że art. 17 ust. 1 lit. b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że organy, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 uśr, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23.10.2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Przyjmując wynikające z akt sprawy ustalenia, należy stwierdzić, że rozpoznający sprawę organ I instancji decyzją z [...].09.2020 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie regulacji prawa procesowego i materialnego wadliwie odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie kryterium wieku żony w momencie powstania jej niepełnosprawności. Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że Skarżącemu należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem SKO dotyczącym daty, od której to świadczenie winno być przyznane.
W ocenie Sądu, jeżeli wnioskodawca dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce dotychczas pobieranego np. specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie może on zostać pozbawiony prawa do nowego świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku. W sytuacji zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę (tu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) zgodnie ze złożonym wnioskiem, z uwzględnieniem daty złożenia żądania.
Przedmiotem sporu pozostaje zatem ocena kwestii istnienia przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr i co się z tym wiąże, daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika bowiem z tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. wówczas, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W ocenie Sądu, przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko nie uwzględniało w sposób prawidłowy okoliczności, że już we wniosku [...].03.2020 r. i oświadczeniu z tego samego dnia Skarżący, mając świadomość występującego zbiegu uprawnień, jednoznacznie dokonał wyboru świadczenia dla niego korzystniejszego - świadczenia pielęgnacyjnego. Dodatkowo, Skarżący w oświadczeniu [...].07.2020 r. ponownie stwierdził, że rezygnuje z przyznanego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 uśr, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Żądanie Skarżącego, wyrażone we wniosku z [...].03.2020 r. i jego pisemnych oświadczeniach, jest jasne i zrozumiałe, ponieważ dokonał on wyboru świadczenia korzystniejszego. Skarżący nie zamierzał więc pobierać jednocześnie dwóch świadczeń.
Powodem rozstrzygnięcia SKO było przekonanie organu o niemożności uchylenia decyzji przyznającej Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną. Jednakże przekonanie to, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, było nietrafne. Sąd w niniejszym składzie zaznacza, że jest mu znana, i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje, choć nielicznych wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo NSA (por. wyroki NSA: z 3.01.2013 r., sygn. I OSK 1129/12; z 17.04.2014 r., sygn. I OSK 980/13; z 4.08.2017 r., sygn. I OSK 2257/16), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12.04.2017 r., sygn. I OSK 1987/15).
Powyższego stanowiska nie uwzględnił organ I instancji, wskazując ponadto błędnie w uzasadnieniu decyzji z [...].08.2020 r., uchylającej od [...].08.2020 r. decyzję o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, że Skarżący oświadczenie o rezygnacji z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego złożył w organie dopiero [...].07.2020 r., podczas gdy oświadczenie takie zostało dołączone już do wniosku z [...].03.2020 r. Z tych względów powyższa decyzja organu I instancji została przez Sąd uchylona w całości na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa").
Wskazać ponadto należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego.
Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z 18.12.2018 r., sygn. I OSK 1676/18, z 12.12.2018 r., sygn. I OSK 1175/18 i z 13.07.2018 r., sygn. I OSK 235/18 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 19.03.2019 r., sygn. IV SA/Gl 985/18).
Należy zatem podzielić w całej rozciągłości pogląd reprezentowany w podanych powyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, że to na organie spoczywał główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby Skarżącemu realizację jego żądania nie tylko w zakresie ustalenia samego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale również przyznania go na taki okres, jaki wynikał z momentu złożenia stosownego wniosku. Cytowane już orzecznictwo sądowe jako przykład takiego rozwiązania podaje m.in. jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w ramach jednej, dwuaspektowej decyzji. Tymczasem na skutek nieprawidłowości w działaniu organu I instancji, wynikającej chociażby z uchylenia przez SKO jego poprzedniej decyzji z [...].05.2020 r., pomimo tego, że Skarżący złożył prawidłowo wypełniony i zawierający wszystkie konieczne informacje wniosek w dniu [...].03.2020 r., Burmistrz wydał decyzję o uchyleniu decyzji w sprawie przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego dopiero z dniem [...].08.2020 r., pozbawiając tym samym Skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od marca do lipca 2020 r.
Istniała tymczasem w tym zakresie możliwość takiego ukształtowania sytuacji prawnej strony, która pozwalałaby na uzyskanie przez nią uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego już od momentu złożenia przez nią wniosku, a której organ odwoławczy nie wykorzystał. Wprawdzie zamiana zasiłków niosłaby za sobą konieczność rozliczenia obu świadczeń ustalonych za ten sam okres, z których jedno już zostało wypłacone, lecz organ pomocy społecznej mógłby tego dokonać poprzez wzajemną kompensatę świadczeń i wypłacenie Skarżącemu różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Opolu z 20.09.2018 r., sygn. II SA/Op 302/18, w Poznaniu z 11.04.2019 r., sygn. II SA/Po 158/19, we Wrocławiu z 7.11.2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 360/19).
Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku o jego przyznanie nie może być upływ okresu, na jaki został przyznany Skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. Organ I instancji rozpatrywał wniosek Skarżącego [...].05.2020 r. i już wówczas Skarżący winien uzyskać decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku. Natomiast organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu daty powstania niepełnosprawności żony Skarżącego, pomimo odmiennego orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych i sądów administracyjnych. Nieprawidłowe stanowisko organu I instancji nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla Skarżącego i pozbawiać go przysługującego mu świadczenia od dnia złożenia wniosku. W efekcie Skarżący został pozbawiony należnego mu świadczenia pielęgnacyjnego za okres 5 miesięcy od marca do lipca 2020 r., czego nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa i pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa).
Z kolei na konstytucyjne aspekty zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr zwraca uwagę NSA w wyroku z 20.11.2020 r., sygn. I OSK 2508/20, wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność uwzględnienia wykładni celowościowej tego przepisu, wartości chronionych konstytucyjnie oraz funkcję świadczeń rodzinnych związanych z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji (por. m.in. wyrok NSA z 11.12.2019 r., sygn. I OSK 3/19). Brzmienie cyt. przepisu może wskazywać na brak podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie.
W ocenie NSA wykładnia taka naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się określoną cechą istotną prawnie w równym stopniu (tu: rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny), muszą być traktowane równo, tj. bez różnicowań dyskryminujących bądź faworyzujących (por. również wyrok z 24.11.2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20).
Jak dalej słusznie wskazano w cyt. wyroku w sprawie I OSK 2508/20, należy zauważyć, że zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ocenie NSA oznacza to, że w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających.
Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną. Zauważyć bowiem należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 28.10.2009 r., sygn. II GSK 153/09). Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 uśr, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 uśr – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.
Z kolei w wyroku NSA z 15.09.2020 r., sygn. I OSK 2199/19, słusznie zauważono na kanwie sprawy zbliżonej do niniejszej, że wybór Skarżącego co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. W tym przypadku decydującego znaczenia nie może mieć okoliczność, że Skarżący nie wnosił o uchylenie decyzji dotyczących przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z treści pism i oświadczeń strony jednoznacznie bowiem wynika, że chce ona uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chce jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia. Trzeba tu zaznaczyć, że przepis art. 27 ust. 5 ustawy stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną (nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie). Jak słusznie wskazano m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z 9.07.2020 r., II SA/Sz 1151/19, Skarżący miał prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez niego świadczenia bez oczekiwania ze strony organów na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego ponieważ z art. 32 uśr wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony od podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych (por. również wyroki WSA w Białymstoku z 13.02.2020 r., sygn. II SA/Bk 882/19, w Rzeszowie z 12.03.2019 r., sygn. II SA/Rz 15/19).
Należało więc przyjąć, że pominięcie okoliczności dokonania przez Skarżącego wyboru korzystniejszego świadczenia już w momencie złożenia wniosku w dniu [...].03.2020 r., z jednoznacznym zrzeczeniem się przez niego prawa do dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowiło o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiło to tym samym zastosowanie regulacji art. 24 ust. 2 uśr i przyznanie stronie świadczenia począwszy od marca 2020 r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o jego ustalenie. Kolegium w sposób nieuprawniony przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na okres krótszy, aniżeli wynikało to z daty złożenia przez niego wniosku. Zakwestionowana decyzja narusza zatem art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 uśr w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ppsa.
Wskazania co do dalszych czynności sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyjęcia, że już w momencie złożenia wniosku, tj. [...].03.2020 r., Skarżący zrzekł się prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organ wyda rozstrzygnięcie na podstawie właściwie zastosowanych przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności art. 27 ust. 5 uśr. Organ winien jednocześnie uwzględnić konieczną w niniejszej sprawie kompensatę świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800)