Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 806/19

Uzasadnienie

Prezydent G., decyzją z [...] kwietnia 2019r. Nr [...], działając na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 40 ust. 1, 2 pkt 2 i ust. 3, 5, 10, 11, 13, 13a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264), Uchwały Nr XII/95/15 Rady Miejskiej Grudziądza z 23 września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Kuj. Pom. z 2 października 2015 r., poz. 2921), zezwolił A. N. oraz J. D. (dalej jako: "Skarżąca") na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w G. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg publicznych w pasie drogowym tj. przyłączy wody oraz kanalizacji sanitarnej o powierzchni łącznej 0,368 m, w terminie od 21.02.2018 r. do 31.12.2038 r. (pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji).

Jednocześnie za umieszczenie ww. urządzenia organ ustalił opłatę roczną w wysokości 100,00 zł (pkt 2 rozstrzygnięcia decyzji). Opłatę za umieszczenie urządzenia w okresie od 21.02.2018 r. do 31.12.2018 r. naliczono w wysokości 86,03 zł (pkt 3 rozstrzygnięcia decyzji).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że orzeczenie zostało wydane w związku z decyzją z [...] października 2017 r. [...] o zezwoleniu na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg publicznych, tj. przyłączy wody oraz kanalizacji sanitarnej o powierzchni łącznej 0,368 m w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w G., wydaną na rzecz firmy S. sp. z o. o. sp. k., którą organ uznał za poprzednika prawnego strony. Zgodnie z otrzymaną informacją od ww. podmiotu, J. D. oraz A. N. nabyły nieruchomość przy ul. [...] w G. a wraz z nią przyłącze wodociągowe oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Prezydenta G. z [...] kwietnia 2019r. Nr [...] została poprzedzona następującymi orzeczeniami: decyzją Prezydenta G. z [...] marca 2018 r., Nr [...], uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "SKO") decyzją z [...] maja 2018 r. ([...]); decyzją organu I Instancji z [...] lipca 2018 r. Nr [...], uchyloną przez SKO decyzją z [...] września 2018 r. ([...]); decyzją organu I Instancji z [...] listopada 2018 r. Nr [...], uchyloną przez SKO decyzją z [...] lutego 2019 r. ([...]).

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent G. ustalił, że urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg publicznych umieszczone w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w G. (dz. nr [...] obr. [...]), dotyczące nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] oraz [...], stanowią przyłącza wodociągowe oraz kanalizacji sanitarnej i nie są częścią sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz nie stanowią własności Miejskich Wodociągów i Oczyszczalni sp. z o.o. G.. Ustalenia organ oparł na piśmie tego podmiotu z [...] października 2018 r. nr [...].

W ocenie organu potwierdzeniem okoliczności, że urządzenia infrastruktury technicznej zlokalizowane na działce nr [...] obręb [...] są przyłączami, jest uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 22 czerwca 2017 r. (sygn. akt III SZP 2/16). Poza tym organ wskazał na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2004 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Gminy - Miasto G. dla zadania pn. "Przebudowa ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 10+093,63 do 11+593,63 w G." na terenie działek, w skład których wchodzi omawiana działka nr [...] obr. [...].

Zdaniem organu, powyższe pozwolenie na budowę potwierdza, że w/w urządzenia infrastruktury technicznej są zlokalizowane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] - ul. [...] w G..

Organ do decyzji załączył mapę ewidencji drogowej z naniesionymi granicami i elementami infrastruktury drogowej znajdującej się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w oparciu na treści książki drogowej, o której mowa w § 10 rozporządzenia z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (t.j. Dz. U. Nr 67, poz. 582).

W oparciu o powyższe ustalenia organ wydał wymienioną na wstępie decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i na podstawie art. 40 ust. 5 cyt. ustawy o drogach publicznych ustalił opłatę, podając sposób jej wyliczenia, oparty na podstawie Uchwały Nr XII/95/15 Rady Miejskiej Grudziądza z 23 września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Kuj. Pom. z dnia 2.10.2015 r., poz. 2921) oraz liczby dni zajmowania pasa drogowego.

Skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wskazując, że nie powinna być stroną niniejszego postępowania.

W ocenie Skarżącej, wykonawcą i administratorem przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej są Miejskie Wodociągi i Oczyszczalnia w G.. Stron postępowania należy poszukiwać po stronie pierwotnego inwestora lub Miejskich Wodociągów i Oczyszczalni w G.. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu opartym na uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 22 czerwca 2017 r. (sygn. akt III SZP 2/16) wskazując, że orzeczenie to nie pozwala stwierdzić, że urządzenia infrastruktury technicznej zlokalizowane na działce [...] obręb [...] stanowią przyłącza wodociągowe, nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, aby za przyłącze wodociągowe uważać odcinek przewodu prowadzącego do głównej sieci wodociągowej, położony za granicą przyłączanej nieruchomości. Techniczne uwarunkowania przesądzające o konieczności całościowego traktowania odcinka przewodu od instalacji wewnętrznej do miejsca włączenia jej do sieci wodociągowej nie świadczą o prawnej konieczności zakwalifikowania takiego przewodu jako stanowiącego już fragment sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Dodatkowo Skarżąca poddała pod wątpliwość ustaloną przez organ powierzchnię urządzenia: 0,368 m˛. Niezrozumiałe jest dla Skarżącej ustalenie opłaty za drogę wewnętrzną przy ul. [...] jak za drogę krajową. Zdaniem Skarżącej, wskazana przez organ decyzja Wojewody [...] z [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia nie stanowi podstawy do włączenia drogi wewnętrznej - działki nr [...] - w kategorię drogi krajowej nr [...] - ul. [...], a tym samym drogi publicznej, ponieważ pas drogi wewnętrznej na działce [...] w celu zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych wymagałby odpowiedniego trybu - np. uchwały rady gminy. Jeżeli warunek taki nie zostanie spełniony, droga pozostaje tylko drogą wewnętrzną, do której nie mają zastosowania przepisy techniczne dotyczące dróg publicznych. Dodatkowo ZDM powinien wskazać na przyczyny przemawiające za tym, aby taka droga miała charakter drogi publicznej, a nie wewnętrznej.

Decyzją z [...] lipca 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5, ust. 10, ust. 5 ust. 11, ust. 13 i ust. 13a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej jako: u.d.p.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096; dalej jako: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta G. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...].

SKO za nieuzasadniony uznało zarzut, że Skarżąca nie powinna być stroną postępowania w sprawie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej, ponieważ stroną postępowania w tego rodzaju sprawach jest podmiot, który zainteresowany jest faktycznym zajęciem pasa drogowego.

Zdaniem Kolegium organ I instancji w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że urządzenia infrastruktury technicznej umieszczone w granicach działki nr [...] stanowią przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne, co wynika z zawartego w aktach sprawy oświadczenia właściciela sieci wodociągowo - kanalizacyjnej na terenie G.. Przewody zlokalizowane częściowo w granicach działki nr [...] nie są częścią sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i nie stanowią własności Miejskich Wodociągów i Oczyszczalni sp. z o.o. w G..

Zdaniem SKO podmiotami wyłącznie zainteresowanymi korzystaniem z przedmiotowych przyłączy są J. D. i A. N., właścicielki nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...] w G., tj nieruchomości obsługiwanych przez przedmiotowe przyłącza.

Kolegium stwierdziło, że ponownie rozpoznając sprawę organ, na podstawie książki drogi, w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że działka nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że pas drogowy drogi krajowej nr [...] obejmuje zarówno jezdnię (drogę nr [...]) oraz drogi dojazdowe m.in. do działki stanowiącej własność Odwołującej. Powyższe ustalenie w bezpośredni sposób wpływa na określenie stawki za zajęcie pasa drogowego.

Organ odwoławczy wskazał na stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, ustalone w oparciu o postanowienia Uchwały Rady Miejskiej w G. z [...] września 2015 r. Nr [...], potwierdzając prawidłowość wyliczenia ustalonej opłaty. Przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne umieszczone w granicach działki nr [...], prowadzące do działek stanowiących własność Skarżącej i A. N., nie jest umieszczone na obiekcie inżynierskim, w związku z czym stawka roczna opłaty za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej wynosi [...] zł za 1 m˛ powierzchni pasa drogowego. Organ II Instancji podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 10 o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m˛ lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m˛ jest traktowane jak zajęcie 1 m˛ pasa drogowego. Prawidłowo zatem organ I instancji ustalił wysokość opłaty za każdy rok umieszczenia opisanych wyżej urządzeń w granicach pasa drogowego, jak również opłatę za pierwszy, niepełny rok umieszczenia przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego w pasie drogowym.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji, jak i wydana na ich podstawie decyzja, są zgodne z prawem.

J. D. zaskarżyła w całości decyzję SKO w T. z [...].07.2019 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając jej:

1. 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
2. • art. 28 kpa w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędne zastosowanie a w konsekwencji ustalenie, że Skarżąca ma status strony postępowania administracyjnego;
3. • art. 8 kpa, poprzez jego niezastosowanie i wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie i w tych samych okolicznościach, która utrzymała w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich przy czym poprzednie decyzje były uchylające;
4. • art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, przez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności mających na celu pełne i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jego ocenę, wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji błędne ustalenie lub nieustalenie przez organ powierzchni urządzania wodociągowego, zakwalifikowanie tych urządzeń jako przyłączy, zakwalifikowanie drogi wewnętrznej jako drogi krajowej oraz, że urządzenia znajdują się w granicach drogi krajowej, prawidłowości opłaty;
5. • art. 107 § 3 kpa, poprzez jego niezastosowanie i uzasadnienie decyzji, które nie wskazuje wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł;
6. • art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu administracyjnego.
7. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
8. • art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że urządzenie znajdujące się w drodze wewnętrznej stanowi przyłącze wodociągowe,
9. • art. 40 ust. 9 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie opłaty bez wzięcia pod uwagę kryteriów zawartych w tym przepisie.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO w T. oraz na podstawie art. 135 ppsa o rozważenie uchylenia decyzji Zarządu Dróg Miejskich w G..

Na podstawie art. 200 ppsa Skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła podobne argumenty jak w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I Instancji, w dalszym ciągu wskazując, że nie powinna być stroną postępowania w niniejszej sprawie. Uściśliła, że strony postępowania należy poszukiwać po stronie pierwotnego inwestora lub Miejskich Wodociągów i Oczyszczalnia sp. z o.o. w G.. Nie jest, zdaniem Skarżącej, trafne twierdzenie organu, że jest ona następcą prawnym S. sp. z o.o. sp. k. Potwierdza to data wydania decyzji, która stanowi zezwolenie w sprawie umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg publicznych - decyzja nr [...] z [...].10.2017 r. w sytuacji, kiedy Skarżąca nabyła nieruchomość przy ul. [...] z datą [...].06.2017 r., czyli kilka miesięcy przed datą wydania zezwolenia. Poza tym organ nie uwzględnił faktu, że odcinek wykraczający poza granice nieruchomości skarżącej, w świetle przedstawionej wyżej definicji zawartej w art. 2 pkt 5 u.z.z.w., nie może być uznany za przyłącze kanalizacyjne.

Końcem przyłącza kanalizacyjnego jest granica nieruchomości przyłączanej do sieci kanalizacyjnej. Innymi słowy, w znaczeniu ustawowym, przyłączem kanalizacyjnym jest odcinek przewodu łączącego instalację wewnętrzną z siecią, ale wyłącznie do granicy nieruchomości przyłączanej do sieci. Poza granicą nieruchomości dalsza część przewodu stanowi element sieci. Na poparcie stanowiska skarżąca powołała się na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 25 stycznia 2018 r. II SA/Sz 1358/17: "1. Uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wykonanie robót budowlanych nie jest tożsame z uzyskaniem zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi. Przyłączem kanalizacyjnym jest odcinek przewodu łączącego instalację wewnętrzną z siecią, ale wyłącznie do granicy nieruchomości przyłączanej do sieci. Poza granicą nieruchomości dalsza część przewodu stanowi element sieci."

Zdaniem Skarżącej dokładna lektura powołanej przez organ Uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 22 czerwca 2017 r. (sygn. akt III SZP 2/16) nie pozwala stwierdzić, że urządzenia infrastruktury technicznej zlokalizowane na działce [...] obręb [...] stanowią przyłącza wodociągowe, nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, aby za przyłącze wodociągowe uważać odcinek przewodu prowadzącego do głównej sieci wodociągowej, położony za granicą przyłączanej nieruchomości. Techniczne uwarunkowania przesądzające o konieczności całościowego traktowania odcinka przewodu od instalacji wewnętrznej do miejsca włączenia jej do sieci wodociągowej, nie świadczą o prawnej konieczności zakwalifikowania takiego przewodu jako stanowiącego już fragment sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Dodatkowo Skarżąca poddała pod wątpliwość ustaloną przez organ powierzchnię urządzenia: 0,368 m˛.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kierując się powyżej przedstawionymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2019 r., Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta G. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg publicznych w pasie drogowym tj. przyłączy wody oraz kanalizacji, sanitarnej. Jednocześnie w orzeczeniu za umieszczenie urządzenia niezwiązanego z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg publicznych w pasie drogowym, organ ustalił opłatę roczną oraz okresową.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020, poz.470) – dalej jako: "u.d.p.).

Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1. 1) drogi krajowe;
2. 2) drogi wojewódzkie;
3. 3) drogi powiatowe;
4. 4) drogi gminne.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Ustawa o drogach publicznych wprowadza definicje legalne zarówno drogi, jak i pasa drogowego. Pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym(art. 4 pkt 2).

Z powołanych definicji legalnych wynika jasno, że urządzenia inżynieryjno-techniczne są elementem składowym drogi, natomiast droga jest elementem pasa drogowego. Pas drogowy to pojęcie szersze od samej drogi. Pas drogi, w którym leży sama droga jest z nią funkcjonalnie związany, przez co stanowi element jej prawidłowego i realnego wykorzystywania na potrzeby ruchu samochodów i pieszych.

W przedmiotowej sprawie spór dotyczy ustalenia, czy opłata za zajęcie pasa drogowego została nałożona na właściwy podmiot.

W ocenie Sądu wyjaśnienie powyższej kwestii wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy działka [...] z urządzeniami infrastruktury technicznej stanowi część pasa drogowego, a więc drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, oraz dokąd sięgają granice tej nieruchomości.

Jeżeli teren działki stanowi drogę publiczną będącą całkowicie zrealizowaną i eksploatowaną inwestycją, to pozostaje on wówczas we władaniu zarządcy drogi, a nie Skarżącej.

Organy, rozpatrując niniejszą sprawę pominęły art. 2a u.d.p., który został dodany do ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.), z dniem 1 stycznia 1999 r. Treść przepisu art. 2a nawiązuje do postanowień art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), na mocy którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłacała: gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości była ostateczna decyzja wojewody.

Regulacja z art. 2a u.d.p. ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Nawiązuje ona do koncepcji własności państwowej (publicznej), mającej swoje źródła w prawie rzymskim (Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est. - Drogą publiczną nazywa się tę, która jest położona na gruncie publicznym., J. Pieńkos, Praecepta Iuris, Warszawa-Poznań 2010, s. 80). Art. 2a u.d.p. stanowi expressis verbis, że drogi publiczne stanowią odpowiednio własność publiczną lub samorządową. Regulacja ta jest jednocześnie samoistną podstawą prawną dla wpisu prawa własności w księdze wieczystej.

Sąd wieczystokięgowy przy wpisie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, w przypadku drogi krajowej, powołuje art. 2a ust. 1 u.d.p., a na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w przypadku drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - art. 2a ust. 2 u.d.p. (por. A. Maziarz, Postępowanie wieczystoksięgowe. Komentarz, Warszawa 2008, s. 117).

Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako, że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również "za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego" (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74).

Ponadto dyspozycja art. 2a u.d.p. wskazuje na wyłączenie możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, na której została urządzona droga publiczna (por. wyrok NSA z 22 marca 2018 r., I OSK 1151/16 i wyrok WSA w Krakowie z 6 lutego 2018 r., II SA/Kr 1593/17).

Podkreślenia wymaga również, że w świetle cywilnoprawnej zasady superficies solo cedit (art. 191 w zw. z art. 47 i 48 k.c.) obiekt budowlany jakim jest droga, stanowi część składową gruntu zajętego pod elementy urządzenia tej drogi. Jednakże do dróg publicznych nie ma zastosowania wyjątek określony w art. 49 k.c. i z tego powodu "nie można traktować drogi jako obiektu prawnie oderwanego od własności gruntu zajętego pod drogę". Przykładowo, "dla wybudowania drogi krajowej niezbędne jest zatem uzyskanie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod taką drogę" (zob. M. Wolanin, Nieruchomość w procesie inwestycyjnym drogi krajowej, cz. III, Struktura działalności związanej z zagospodarowaniem terenów oraz rola predewelopera, "Nieruchomości" 2004, nr 1, str. 4).

W orzecznictwie drogi publiczne traktowane są, jako rzeczy wyłączone z obrotu (kategoria res extra commercium) i nie mogą być obciążone prawami osób trzecich. Ta sama zasada wyłączenia z obrotu dotyczy pozostałej części pasów drogowych, przy czym dotyczy to tej części, która stanowi funkcjonalną, techniczną i przestrzenną całość z drogą publiczną.

Organy na podstawie książki drogi ustaliły, że działka nr [...] znajduje się w granicach pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. Obejmuje jezdnię (drogę nr [...]) oraz drogi dojazdowe, m.in. do działki stanowiącej własność Skarżącej.

W tej sytuacji drogi dojazdowe zlokalizowane w pasie drogowym, powinny stanowić drogę publiczną - krajową nr [...].

Zauważyć należy, że art. 10 u.d.p. reguluje pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (art. 10 ust.1 u.d.p.).

W tej sytuacji drogi, które znalazły się w pasie drogi krajowej nr [...], powinny zostać zaliczone do tej kategorii drogi.

Wobec powyższego, organ powinien ustalić i wskazać w uzasadnieniu decyzji, w czyim władaniu znajduje się część pasa drogowego ze spornym przyłączem wodociągowym i kanalizacyjnym umieszczonym w granicach działki nr 87/1 oraz na podstawie jakiego aktu i przez kogo doszło do zaliczenia tej części gruntu do kategorii drogi krajowej nr [...].

Zgodnie z art. 10 ust. 7 pkt 1 u.d.p. numery drogom, po zaliczeniu ich do kategorii dróg publicznych, nadają odpowiednio drogom krajowym i wojewódzkim - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Dla poszczególnych kategorii dróg właściwy zarządca drogi prowadzi ewidencję dróg (art. 10 ust. 11u.d.p.).

Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz.U. z 2005, Nr 67, poz. 582), ewidencja obejmuje książkę drogi, której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Zgodnie z załącznikiem "Objaśnienia do Działu VIII Szczegółowe dane techniczne odcinka drogi Informacje ogólne" – pkt 2 " Zagospodarowanie odcinka drogi (tabela 9)", Kolumny 6 i 7 - Uzbrojenie podziemne, w kolumnach tych podaje się, odpowiednio dla strony prawej lub lewej, dostępne dane dotyczące uzbrojenia podziemnego położonego wzdłuż drogi lub przecinającego drogę, w formie zapisu:

U - S

G gdzie:

U - rodzaj uzbrojenia podziemnego oznaczony następującymi symbolami:

G - przewody gazowe

W - przewody wodno-kanalizacyjne

T - linie telekomunikacyjne

E - linie energetyczne

I - inne,

G - głębokość usytuowania uzbrojenia od powierzchni jezdni mierzona do górnej krawędzi uzbrojenia,

S - odległość uzbrojenia od osi odniesienia. W przypadku uzbrojenia usytuowanego wzdłuż osi odniesienia wpisuje się je w kolumnie 6 i w pozycji "S" wpisuje się 0 (zero).

W przypadku występowania uzbrojenia poprzecznego zamiast odległości "S" podaje się symbol "P" - poprzeczny przebieg uzbrojenia.

Lokalizację początku i końca uzbrojenia lub ewentualnej zmiany jego odległości od osi jezdni, a także przecięcia drogi uzbrojeniem poprzecznym, podaje się w kolumnie.

W aktach sprawy znajduje się książka drogi sporządzona na 371 stronach. Organ nie wskazał, na której ze stron ujęty został odcinek drogi z urządzeniami podziemnymi - przewody wodno-kanalizacyjne, oznaczone symbolem "W", które dotyczą spornego odcinka sieci wodno-kanalizacyjnej. Nie przeprowadzono w uzasadnieniu decyzji analizy mapy ewidencji drogowej. Nie dokonano opisu objaśnień na mapach. Dokument mapy w legendzie zawiera jedynie oznaczoną granicę pasa drogowego drogi krajowej oraz granicę działki nr [...] w części zlokalizowanej w pasie drogowym. Nie oznaczono spornej sieci wodociągowej z przyłączami wodnokanalizacyjnymi. Roli tej nie mogą pełnić mapy dostarczone przez Miejskie Wodociągi i Oczyszczalnię w G., ponieważ nie posiadają one stosownych objaśnień, a w szczególności zaznaczonego pasa drogowego, granicy nieruchomości Skarżącej, studzienek.

Tak zgromadzony materiał dowodowy uniemożliwia swobodną ocenę dowodów na podstawie art. 80 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Organ nie odniósł się do wniosków zawartych w odwołaniu Skarżącej, które zostały powtórzone w skardze do Sądu.

Skarżąca zgłosiła konkretne zarzuty. Podniosła, że wykonawcą i administratorem przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej są Miejskie Wodociągi i Oczyszczalnia w G. oraz, że stron postępowania należy poszukiwać po stronie pierwotnego inwestora lub Miejskich Wodociągów i Oczyszczalnia w G..

Poza tym, zdaniem Skarżącej, powołana przez organ uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 22 czerwca 2017 r. (sygn. akt III SZP 2/16), nie pozwala stwierdzić, że urządzenia infrastruktury technicznej zlokalizowane na działce [...] obręb [...], stanowią przyłącza wodociągowe. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, aby za przyłącze wodociągowe uważać odcinek przewodu prowadzącego do głównej sieci wodociągowej, położony za granicą przyłączanej nieruchomości. Skarżąca twierdzi, że techniczne uwarunkowania, przesądzające o konieczności całościowego traktowania odcinka przewodu od instalacji wewnętrznej do miejsca włączenia jej do sieci wodociągowej, nie świadczą o prawnej konieczności zakwalifikowania takiego przewodu jako stanowiącego już fragment sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej.

Organ powyższe zastrzeżenia skarżącej, które zostały podniesione w sposób mniej szczegółowy w odwołaniu, niż w skardze, całkowicie pominął.

Zdaniem Sądu, organ kierując się zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, powinien z urzędu na podstawie przepisów prawa (poprzez ich przytoczenie) oraz ustaleń faktycznych (np. poprzez wskazanie dowodów w postaci projektu budowlanego, książki drogi, szkiców, pomiarów, protokołu oględzin, fotografii), wyjaśnić powyższe kwestie. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W ramach postępowania dowodowego organ powinien kierować się treścią art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiał dowodowego w sposób wyczerpujący.

Prowadząc postępowanie, organ powinien mieć na uwadze nakaz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a i art. art. 81a kpa), a przede wszystkim odnieść się do zarzutu naruszenia art. 8 kpa, wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.

Sąd podziela stanowisko Skarżącej, że wskazana przez organ decyzja Wojewody [...] z [...] września 2004 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla Gminy - Miasto G., ul. [...], [...] dla zadania pn. "Przebudowa ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 10+093,63 do 11+593,63 w G." nie stanowi podstawy do włączenia drogi wewnętrznej nr [...] w kategorię drogi krajowej nr [...] - ul. [...], a tym samym drogi publicznej.

Wobec powyższego, organ powinien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji a odpowiednie dowody włączyć do akt sprawy, na podstawie jakiego aktu doszło do zaliczenia części pasa drogowego działki nr [...] do kategorii drogi krajowej.

W aktach sprawy brakuje dokumentów z ewidencji nieruchomości, aktu notarialnego potwierdzającego nabycie przez Skarżącą nieruchomości stanowiącej jej własność, prawa własności ujawnionego w Księdze Wieczystej.

Zdaniem Sądu są to kluczowe dokumenty, które powinny znaleźć się w aktach administracyjnych sprawy.

Organ powinien również wyjaśnić techniczne uwarunkowania, przesądzające o konieczności całościowego traktowania odcinka przewodu od instalacji wewnętrznej do miejsca włączenia jej do sieci wodociągowej. Na powyższą okoliczność, wyjaśnienia o przepisach prawa i dowodach zastosowanych przez organ, potwierdzających stan faktyczny, powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Organ całkowicie pominął definicję przyłącza kanalizacyjnego wyrażoną w art. 2 pkt 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2019, poz.1437). Zgodnie z treścią powyższego przepisu przyłącze kanalizacyjne rozumiane jest jako odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej.

Z kolei definicja przyłącza wodociągowego zawarta została w art. 2 pkt 6 ww. ustawy. Przez przyłącze wodociągowe należy rozumieć odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym.

W aktach sprawy brak jest ustaleń jakiego konkretnie odcinka przewodu instalacji kanalizacyjnej dotyczy zaskarżona decyzja. Z powyższej definicji wynika, że przyłączem kanalizacyjnym będzie odcinek łączący instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbioru usług z siecią kanalizacyjną. Kluczowymi jednak elementami do precyzyjnego określenia przyłącza kanalizacyjnego będzie ustalenie pierwszej studzienki od strony budynku, a w przypadku jej braku, przyłączem będzie odcinek łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną do granicy nieruchomości gruntowej.

Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie zawiera definicji pojęcia "nieruchomość gruntowa". Czyni to natomiast art. 4 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020, poz.65 - zwanej dalej jako: "u.g.n.". Przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności.

W ocenie Sądu art. 4 pkt 1 u.g.n. posługuje się pojęciem nieruchomości gruntowej, które należy rozumieć w sposób odpowiadający pojęciu wieczystoksięgowemu (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r., I OSK 181/05 LEX nr 196738).

W ocenie Sądu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe ustalenie do kogo należy sporny odcinek przyłączy wody oraz kanalizacji sanitarnej.

W aktach sprawy znajduje się stanowisko Miejskich Wodociągów i Oczyszczalni sp. z o.o. w G., skierowane do Zarządu Dróg Miejskich w G. zawarte w piśmie z [...] października 2018r. nr [...]. W piśmie tym oświadczono, że przewody wodociągowe i przewody kanalizacji sanitarnej do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] i [...], zlokalizowane częściowo w działce nr [...] obręb [...], stanowią przyłącza wodociągowe oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej. Przewody te nie są częścią sieci wodociągowej i kanalizacji oraz nie stanowią własności spółki.

Do pisma została załączona mapa z oznaczoną lokalizacją przyłączy, która znajduje się w aktach sprawy. Z dokumentu tego jednak nie wynika, w którym miejscu jest umiejscowiona pierwsza studzienka za budynkiem lub gdzie kończy się granica nieruchomości gruntowej.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie zajął się powyższą kwestią, pomijając art. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który ma kluczowe znaczenie przy ustaleniu w niniejszej sprawie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty.

Z powyżej opisanych powodów nie było możliwe na tym etapie sprawy ustalenie również powierzchni tych urządzeń.

Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku szczegółowo opisał uchybienia organów, które sprowadzają się do naruszenie przepisów postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań Sądu zawartych w niniejszym wyroku.

Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.