Uzasadnienie
B. wniosła skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. Nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych wraz z przebudową przyłączy elektroenergetycznych (zalicznikowych) do EC 2, budową przyłącza linii kablowej 15 KV, budową stacji transformatorowej odbiorcy na terenie przy ul. C. w T. - działki nr: [...] oraz przyłącza energetyczne – dodatkowo działki [...] dla.. z siedziba w T. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji jako niezgodnej z prawem.
Niniejsza sprawa była już poddana kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Bd 764/04 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005r. nr [...] w sprawie ze skargi "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę objętego powyższą decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004r. W wyniku ponownego postępowania prowadzonego po wyroku Sądu przed organem odwoławczym B.. jako następca prawny podtrzymał odwołanie B. Skarżący powołał się na to, że w dniu [...] 2004r. Prezydent Miasta T. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, w której w pkt 2.4b ustalił warunek zabudowy o treści: " obsługę komunikacyjną z ulicy Wapiennej zapewnić poprzez:
- - drogę wewnętrzną – za zgodą właścicieli nieruchomości,
- - działki z ustanowioną (notarialnie) służebnością drogi dojazdowej".
Aby spełnić powyższy warunek inwestor uzyskał zgodę Elektrociepłowni [...] SA na wykorzystanie przez N. dróg zlokalizowanych na działkach nr [...] na drogę dojazdową do projektowanej wytwórni mas bitumicznych. Warunkując to zawarciem z E. umowy o percypowaniu w kosztach utrzymania tych dróg. Jednocześnie E. poinformowała, że nie jest władna zająć stanowiska wobec działek nr [...], gdyż nie jest ich właścicielem i wskazała, że właścicielem powyższych działek jest firma B. (pismo skierowane do pełnomocnika inwestora R. przez E. z dnia [...] 2004r.)
W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również oświadczenie E. zawierające zgodę na wybudowanie wytwórni mas bitumicznych oraz sieci infrastruktury zasilającej na terenie działek E. o nr: [...] (pismo w aktach administracyjnych z dnia 17 marca 2004r.).
W dniu 18 marca 2004r. inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym w pkt 5 oświadczył, że posiada ograniczone prawo rzeczowe – służebność drogi dojazdowej przez działki nr [...] w związku z dysponowaniem działką nr [...]. Prawo własności do działki [...]wynika z aktu notarialnego z dnia [...] 2004r., repertorium A nr: [...]potwierdzającego nabycie w drodze umowy sprzedaży od E. przez N. niniejszej działki.
W dniu 16 kwietnia 2004r. została zawarta umowa korzystania, na mocy której N. oświadczając, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej działką [...] oraz części działki nr [...]i że wyraża zgodę na korzystanie z tych nieruchomości przez N. Sp. z o.o. w sposób zgodny z ustaleniami umów zawartych w aktach notarialnych z dnia [...] 2004r. rep. A Nr [...] i z dnia [...] 2004r. rep. [...].
Z akt sprawy wynika, że dla działki 10/5 zastrzeżona jest nieodpłatna służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działki [...] z istniejącym na niej ciągiem komunikacyjnym z ulicą W. Dla działki nr [...] (zakup udziału w [...]) zastrzeżona jest nieodpłatna służebność gruntowa drogi koniecznej polegająca na prawie przejścia i przejazdu przez działki [...].
W dniu 19 kwietnia 2004r. inwestor złożył kolejne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym w pkt 5 oświadczył, że posiada ograniczone prawo rzeczowe – służebność drogi dojazdowej przez działki nr [...] w związku z dysponowaniem działką nr [...] (akt notarialny z dnia [...] 2004r. rep. A nr [...] potwierdzający sprzedaż przez E. udziału w [...] części nieruchomości objętej KW nr [...] stanowiącej działkę [...]).
W dniu 21 maja 2004r. Prezydent Miasta T. wydał pozwolenie na budowę. Strona skarżąca kwestionuje jako następca prawny B. prawo inwestora do korzystania ze służebności przejścia i przejazdu ustanowionej na działkach nr [...] (w wyniku jej podziału powstały działki nr [...].
Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała się na akt notarialny Rep. [...], na mocy którego Stefan B. działający w imieniu B. ustanowił na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...] (KW nr [...]) służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działki oznaczone numerami 10 [...]. Zdaniem skarżącego oznacza to, że korzystanie z działek obciążonych możliwe jest celem dojazdu do działki [...], a nie do innych działek.
Organ II instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy w związku z wyrokiem Sądu z dnia 2 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Bd 764/04 w uzasadnieniu wyjaśnił, że z decyzji organu I instancji o pozwoleniu na budowę wynika, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje nieruchomości:
- 1) przez które przebiega inwestycja: działki nr [...]) oraz przyłącza energetyczne – dodatkowo działki nr [...],
- 2) przez które przebiega droga dojazdowa (niepubliczna) do inwestycji: działki nr [...]
Organ wyjaśnił, że po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiły podziały, scalenia i zmiana numeracji działek, w związku z tym organ ustalił właściwe numery działek.
Nadto organ stwierdził, że inwestor posiada prawo do korzystania ze służebności przejazdu ustanowionej na działkach nr [...] (obecnie nr [...]),[...], gdyż zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane złożył on pod odpowiedzialnością karną oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co też udokumentował stosownymi umowami cywilnymi.
Strona skarżąca zarzuca organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 77, art., art. 107 § 3 oraz art. 8 K.p.a. Skarżący uważa, że nie można uznać, iż inwestor skutecznie złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Kolejne zarzuty strony skarżącej dotyczyły tego, że organ odwoławczy odmówił przedłużenia postępowania w sprawie, gdy jego pełnomocnicy stwierdzili przy zapoznawaniu się z aktami sprawy dokumenty nieznane im w sprawie oraz opinię prawną dr hab. J. J..
Z powyższych względów decyzja organu II instancji narusza przepisy prawa.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W dniu 20 stycznia 2006r. inwestor jako uczestnik postępowania, który działając na prawach strony złożył pismo procesowe, w którym podzielił stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę [...] zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm)- dalej P.p.s.a.,
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W świetle powyższego kontrola legalności działalności administracji publicznej sprowadza się do jego oceny pod kontem zgodności z przepisami prawa, w granicach danej sprawy.
Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 24 lutego 2004r. zawierała warunek do ustanowienia komunikacji planowanej inwestycji z ulicą Wapienną poprzez drogę wewnętrzną – za zgodą właścicieli nieruchomości obciążonej służebnością drogi dojazdowej. Wymogiem jest,aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Jest to wymóg wynikający z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 Nr 80, poz.717 ze zm.).
Z przepisu tego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, z których jednym jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.
Chodzi o to, aby dostęp do drogi publicznej miała działka będąca miejscem realizacji inwestycji, a nie właściciel gruntu – w rozpoznawanej sprawie inwestor. Decyzja o warunkach zabudowy kwestię dostępu do drogi publicznej warunkuje poprzez zapewnienie tego dostępu przez drogę wewnętrzną, ponieważ teren planowanej inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
Nie ulega wątpliwości, że zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną powinno nastąpić zgodnie z przepisami prawa.
Zdaniem Sądu działania inwestora w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej polegające na zawarciu umowy korzystania z dnia 16 kwietnia 2004r. z działki [...] oraz udziału w [...] z działki nr [...], stanowiących własność N. nie są wystarczające, aby uznać wypełnienie postanowień decyzji o warunkach zabudowy.
Należy podkreślić, że żadna z działek, do korzystania z których inwestor nabył uprawnienie na podstawie umowy z dnia 16 kwietnia 2004r., nie stanowi terenu, na którym zlokalizowana miała zostać inwestycja polegająca na budowie wytwórni mas bitumicznych.
Decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] 2004r. nie przewidywała lokalizacji planowanej inwestycji na działce nr [...] i działce nr [...].
Decyzja ta nie mogła nawet przewidywać wykorzystania którejkolwiek z tych działek, gdyż w terminie ubiegania się o decyzję o warunkach inwestor nie posiadał żadnego tytułu prawnego do tych działek.
Dlatego stanowisko inwestora wyrażone w dniu rozprawy do protokołu, że na w/ wymienionych działkach planowano składowanie elementów maszyn - otaczarki oraz to, że maszyny nie były składowane, gdyż dostęp został zablokowany, nie zasługuje na uwzględnienie.
Z powyższych względów na dzień wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, wytwórnia mas bitumicznych nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną i nie został spełniony przez inwestora warunek nałożony na niego w decyzji o warunkach zabudowy.
Działki o numerach: [...], jako nieruchomości władnące, dają inwestorowi uprawnienie do korzystania ze służebności przejścia i przejazdu przez działki należące do skarżącego, oznaczone numerami [...], celem dostępu tylko i wyłącznie do działek o numerach: [...], a nie do innych działek.
Taka jest istota służebności gruntowej.
Złożenie przez inwestora oświadczenia pod odpowiedzialnością karną o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywiście wymogiem formalnym wynikającym z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Oświadczenie to wiąże się ściśle z terenem lokalizacji planowanej inwestycji. Złożenie go nie zwalnia jednak organu z obowiązku zbadania, czy wszystkie warunki decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione, aby można było udzielić pozwolenia na budowę i zatwierdzić projekt budowlany.
Obowiązek sprawdzenia rozwiązań projektowych wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku tego planu bada zgodność projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie można bowiem zapominać o tym, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy wiążą organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(art. 34 ust. 1 Prawa Budowlanego).
Projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m.in: układ komunikacyjny (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa Budowlanego).
W rozpoznawanej sprawie sam projekt na mapie posiada rozwiązania komunikacyjne drogą wewnętrzną, lecz bez zgody wszystkich właścicieli działek stanowiących drogę wewnętrzną.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem inwestora, iż w wyniku zawartej umowy w dniu 16 kwietnia 2004r. nabył on uprawnienie do korzystania ze służebności gruntowej polegającej na prawie przejścia i przejazdu przez działki oznaczone numerami [...]w celu zapewnienia ciągu komunikacyjnego pomiędzy ulicą Wapienną, stanowiącą drogę publiczną, a planowaną inwestycją.
Zgodnie z art. 285 § 1Kodeksu cywilnego nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa).
Nie można pominąć znaczenie § 2 powyższego przepisu, zgodnie z którym służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części. Ustawodawca akcentuje - ograniczając "dostępność" tego prawa - że "służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części" (vide: art. 285 § 2 k.c.- Komentarz do art. 285 kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001).
Bezwzględnie zatem musi tutaj istnieć określona nieruchomość władnąca, a ustanowiona służebność musi służyć "zwiększeniu użyteczności" nieruchomości władnącej. Służebność gruntowa jest ex definitione (art. 285 § 1 k.c.) prawem związanym z własnością nieruchomości władnącej. Z tej przyczyny stanowi część składową nieruchomości władnącej, wszak "za części składowe nieruchomości uważa się także prawa związane z jej własnością" (art. 50 k.c.).
To, czy inwestor poprzez umowę z dnia 16 kwietnia 2004r. zapewnił planowanej inwestycji dostęp do drogi publicznej, organ powinien sprawdzić w świetle art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego i przepisów prawa budowlanego. Bazowanie jedynie na oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, było w ocenie Sądu wadliwe. Wykupienie działek posiadających prawo służebności na działkach skarżącego nie rozwiązało braku dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji. Sąd bez zastrzeżeń aprobuje tezę wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 1969 r., III CRN 271/68 (OSNCP 1969, z. 10, poz. 177), według której "osoba, na rzecz której przeniesiono posiadanie nieruchomości władnącej, uprawniona jest do posiadania służebności związanych z tą nieruchomością".
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004r. Jednocześnie na podstawie art. 152 P.p.s.a stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i na podstawie art. 200 orzekł o kosztach postępowania sądowego.