Uzasadnienie
Sygn, akt II SA/Bd 831/22
Uzasadnienie:
Prezydent Grudziądza decyzją z dnia 4 maja 2022 r., na podstawie art. 20, art. 24, art. 26, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej: "u.ś.r.", po rozpatrzeniu wniosku U. S., zwanej dalej: "skarżącą", odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art.17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., na S. J. – męża skarżącej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że w sprawie zaistniały negatywne przesłanki dla przyznania świadczenia.
Po pierwsze niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała w którymś z okresów, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (mąż legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Grudziądzu z dnia 22.10.2018 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 06.09.2018 r.). Po drugie skarżąca ma ustalone prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (emerytury). A po trzecie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazano, że do wniosku nie dołączono dokumentu wskazującego o zawieszeniu prawa do emerytury.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:
1/ naruszenie prawa materialnego, tj.:
a/ art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13;
b/ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, u.ś.r., poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, iż uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;
c/ art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, u.ś.r., poprzez uznanie, iż fakt pozostawania osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy osobą tą jest skarżąca, uniemożliwia przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
2/ naruszenie prawa procesowego, tj.:
a/ art. 77 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, które wynikło z naruszenia prawa materialnego wskazanego powyżej, tzn. poprzez niewezwanie strony do zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury mimo spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezapewnienie strony o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu przez nią prawa do emerytury.
Skarżąca wniosła - w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że strona spełnia wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego poza przesłanką określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, u. ś. r. - o: 1/ przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wezwanie skarżącej do wyboru świadczenia, które chce pobierać, a w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego dodatkowo o przedłożenie decyzji zawieszającej wypłatę przysługującego skarżącej prawa do świadczenia emerytalno-rentowego;
2/ uchylenie zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ewentualnie w przypadku nieziszczenia się okoliczności wskazanych powyżej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej: "kpa", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie – po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego - organ odwoławczy oparł zasadniczo o następujące ustalenie i rozważania:
Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek tylko jeden argument Prezydenta Grudziądza jest słuszny - ten mianowicie, iż skarżąca jest uprawniona do emerytury. Z kolei podany przez organ pierwszej instancji powód, jakoby moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki rzutował negatywnie na prawo jej opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego jest niesłuszny ze względu na brzmienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, według którego moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie może rzutować negatywnie na prawo jej opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego.
Ponadto okolicznością wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest również fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest poglądem w judykaturze ugruntowanym.
Artykuł 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wprowadza negatywną przesłankę, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Problem jednoczesnego pobierania emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego zajmuje poczesne miejsce w orzecznictwie sądów administracyjnych, niemniej jednak odstąpienie od wykładni literalnej w/w przepisu nie jest uzasadnione. Może mieć to miejsce wyłącznie i wyjątkowo wówczas, gdy językowe rozumienie danego przepisu prowadzi do skutków rażąco niesprawiedliwych lub niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. W rozpatrywanym przypadku sytuacja taka nie zachodzi. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego emerytowi pobierającemu emeryturę byłoby działaniem contra legem (przeciwko prawu). Świadczenia emerytalne i rentowe, będące częścią zabezpieczenia społecznego, mają pierwszeństwo przed świadczeniami o czysto pomocowym charakterze.
W skardze złożonej do Sądu, skarżąca zarzuciła:
1/ naruszenie prawa materialnego, tj.:
a/ art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, iż uprawnienie strony do emerytury uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, b/ art. 77 § 1 w zw. z art. 9 kpa, poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, które wynikło z naruszenia prawa materialnego wskazanego powyżej, tzn. poprzez niewezwanie strony do zawieszenia przysługującego jej prawa do emerytury mimo spełnienia pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz niezapewnienie strony o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego po zawieszeniu przez nią prawa do emerytury.
Skarżąca wniosła o: 1/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.;
2/ uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania;
3/ zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zgodnie z obecnie dominującą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba uprawniona do emerytury może wybrać jakie świadczenie chce pobierać. Wyboru takiego może dokonać poprzez złożenie do właściwego organu, na podstawie art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych, wniosku o zamieszenie wypłaty przysługującego jej świadczenia emerytalno-rentowego. W przypadku przedłożenia przez stronę decyzji w przedmiocie zawieszenia prawa do emerytury możliwe będzie przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to znajduje zdecydowane oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak NSA w wyrokach z dnia 26.04.2021 sygn. akt I OSK 2918/20, z dnia 26.04.2021 sygn. akt I OSK 2919/20, z dnia 18.08.2021 sygn. akt I OSK 659/20, z dnia 11.08.20221 sygn. akt I OSK 764/20, z dnia 27.05.2020 sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 15.12.2020 sygn. akt I OSK 1983/20, z dnia 18.08.2020 sygn. akt I OSK 780/20, z dnia 18.08.2020 sygn. akt I OSK 766/20 oraz z dnia 17.06.2021 sygn. akt I OSK 381/20).
Wskazano, że informacja o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Wyjaśniono, że stanowisko takie szeroko akceptowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. NSA w wyrokach z dnia 15.10.2021, I OSK 653/21, z dnia 26.01.2022,1 OSK 923/21, z dnia 23.02.2022, I OSK 1147/21; WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia 22.10.2021, II SA/GI 905/21, z dnia 09.02.2022, II SA/GI 1588/21, z dnia 17.02.2022, II SA/GI 1658/21; WSA w Szczecinie w wyrokach z dnia 07.10.2021, II SA/Sz 667/21, z dnia 20.01.2022, II SA/Sz 1117/21; WSA w Poznaniu w wyrokach z dnia 29.10.2021, II SA/Po 63/21, z dnia 04.03.2022, IV SA/Po 38/22; WSA w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 05.10.2021, II SA/Bd 675/21, z dnia 13.10.2021, II SA/Bd 727/21, z dnia 27.10.2021, II SA/Bd 899/21; WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 16.02.2022, II SA/Go 1050/21; WSA we Wrocławiu w wyrokach z dnia 16.12.2021, IV SA/Wr 707/21, z dnia 16.12.2021, IV SA/Wr 707/21; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 14.01.2022, I SA/Wa 1993/21; WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 02.02.2022, II SA/Rz 1431/21, z dnia 08.03.2022, II SA/Rz 83/22, z dnia 03.03.2021, II SA/Rz 1660/21; WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17.02.2022, II SA/Lu 25/22; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 18.01.2022, II SA/Ol 1010/21).
Podniesiono, że skarżąca nie tylko winna mieć możliwość wyboru świadczenia jakie chce pobierać, ale również powinna ona zostać przez organ prowadzący postępowanie wprost poinformowany o spełnieniu wszystkich pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o tym, iż aktywnie pobierane przezeń prawo do świadczenia emerytalno-rentowego jest jedyną przeszkodą stojącą na drodze do przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia. Wówczas w przypadku wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie jego wypłaty złożonym do właściwego organu emerytalno-rentowego i po przedłożeniu prawomocnej decyzji zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalno-rentowego winno jej zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, tj. zgodnie z art. 17 ust. 3 u. ś. r.
Stwierdzono, że wezwanie strony do zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego bez zapewnienia, iż prawo to stanowi ostatnią przeszkodę na drodze przyznania jej wnioskowanego świadczenia nie powinno być uznawane za prawidłowe wywiązanie się z ciążącego na organie administracji obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 kpa. Skarżąca zawieszając wypłatę jedynego swojego źródła utrzymania musi być pewna, że następnie przyznane jej zostanie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, aby miała możliwość dalszego funkcjonowania (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 04.03.2022 sygn. akt IV SA/Po 38/22).
Wskazano, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 17 u. ś. r. proces zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego winien zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 kpa. Wówczas po przedłożeniu przez stronę decyzji o zawieszeniu prawa do świadczenia emerytalno-rentowego możliwe będzie wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i orzekającej co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, toteż podlegają one uchyleniu.
Rozpoznając niniejszą sprawę dostrzec najpierw należy, że organy obu instancji przyjęły odmienne stanowiska w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego. Organ I instancji stanął na stanowisku, że występuje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Organ odwoławczy natomiast uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na moment powstania niepełnosprawności córki skarżącej, który to pogląd Sąd podziela. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, Trybunał za niekonstytucyjne uznał różnicowanie, na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., sytuacji beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, których niepełnosprawność powstała po okresach wskazanych w ww. przepisie od tych, których niepełnosprawność powstała w okresach późniejszych. Oznacza to, że na wynik spraw z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych przestała mieć wpływ kwestia daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jeżeli niepełnosprawność ta powstała później niż do ukończenia przez nią 18, względnie 25 roku życia (pod warunkiem kontynuowania nauki w szkole średniej lub wyższej, który to warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony), w tym bowiem zakresie ww. przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji statuującym zasadę równości wobec prawa.
Zasadniczy problem prawny w niniejszej sprawy sprowadził się do konieczności wyjaśnienia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (publ. jak wcześniej wskazano). Przepis powyższy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.
Poza sporem w sprawie niniejszej pozostaje, że skarżąca, sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem (orzeczenie lekarskie z dnia 22 października 2018 r. w aktach adm. sprawy), jest uprawniona do emerytury, co wynika z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 marca 2019 r. nr [...], w aktach adm. sprawy).
Sąd popiera stanowisko orzecznictwa, że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, kiedy świadczenie pielęgnacyjne wynosić miało 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W obecnych warunkach wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza minimalne wysokości emerytur i rent.
Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Zasadnie w sprawie I OSK 254/20 NSA zwrócił w tym zakresie uwagę i odwołał się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.
Skoro celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, to pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających świadczenie emerytalno-rentowe w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (vide: wyroki NSA: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b) ustawodawca pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne. Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 504,), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Za słuszny uznać należy pogląd, który realizację uprawnienia osoby pobierającej świadczenie emerytalno-rentowe do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkuje dokonaniem przez tę osobę wyboru któregoś z konkurencyjnych świadczeń. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego. Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS).
Zawieszenie prawa do emerytury i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia.
Sąd nie zgadza się zatem ze stanowiskiem organu odwoławczego, jakoby wnioskodawca nie miał możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną emeryturą. Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonywana w kontekście art. 17 ust. 1 i art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS prowadzi do wniosku odmiennego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji skarżącej jest możliwe, jeżeli dokona ona wyboru jednego konkurencyjnego świadczenia kosztem drugiego.
W konsekwencji powyższych wywodów stwierdzić należy, że na organie administracji publicznej ciążył obowiązek poinformowania skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. Obowiązek ten wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Nadto zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
W realiach niniejszej sprawy organy, ograniczając się do językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emeryturę złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia (wznowienie wypłaty zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS następuje nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty) bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe.
Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 u.ś.r. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (przede wszystkim tych dotyczących zakresu sprawowanej opieki i ewentualnego braku możliwości podjęcia zatrudnienia) wezwanie nie powinno być do strony kierowane.
Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie skarżąca załączyła do wniosku oświadczenie o zobowiązaniu się do zawieszenia dotychczas otrzymywanego świadczenia emerytalnego z dniem przyznania świadczenia. O ile oświadczenie takie samo w sobie nie eliminowało negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. (konieczne jest w tym zakresie przedłożenie do akt decyzji o zawieszeniu emerytury) to tym bardziej, w obliczu istniejącej przeszkody tego rodzaju oraz wyrażonego w oświadczeniu stanowiska wnioskodawczyni, obowiązkiem organu było wyjaśnienie jej, że wybór świadczenia realizuje się poprzez przedłożenie rozstrzygnięcia organu emerytalnego o zawieszeniu dotychczasowego uprawnienia. Jak wskazano wyżej, pouczenie to winno zostać do niej skierowane po zweryfikowaniu zakresu sprawowanej opieki i ewentualnego braku możliwości podjęcia zatrudnienia.
Wspomniana wcześniej kwestia zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem została w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadniczo pominięta, co zresztą uznać należy za konsekwencję przyjętego przez organy stanowiska co do automatycznej stosowalności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wobec wnioskodawców uprawnionych do emerytury. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest zatem rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2178/20, dostępny jw.). Faktyczne sprawowanie stałej i długotrwałej opieki oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia są zasadniczymi okolicznościami, które należy ustalić w sprawie. Rozważania organu w tym zakresie winny zaś znaleźć swoje jasne i szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Jak wskazano, w niniejszej sprawie organy w ogóle powyższej kwestii nie przeanalizowały, brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do niej w uzasadnieniach decyzji obu instancji. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji nie objęło nawet przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stanowiącego podstawowy środek dowodowy w sprawach o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Materiał dowodowy sprawy zawiera jedynie oświadczenia samej wnioskodawczyni co do zakresu sprawowanej opieki, co z pewnością nie jest wystarczającą i wiarygodną dokumentacją dla ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. W tym zakresie postępowanie dowodowe winno podlegać ponownemu przeprowadzeniu w zasadniczej części. Ustalenia należy przeprowadzić w kierunku tego, czy stan męża skarżącej wymaga od niej stałej obecności przy podopiecznym, czy przejawia on stopień samodzielności pozwalający skarżącej na podjęcie zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Wyjaśnienia wymaga, czy skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe jedynie z mężem, czy też w gospodarstwie tym pozostają inni członkowie rodziny (z oświadczenia skarżącej wynika, że wraz z mężem mają oni dwoje dzieci), którzy mogą partycypować w sprawowanej nad ojcem opiece. Powyższe łączy się z niewyjaśnioną kwestią, czy skarżąca w istocie sprawuje opiekę samodzielnie. Ponadto ustalić należy, czy prawie siedemdziesięcioletnia skarżąca jest w ogóle zdolna zdrowotnie do podjęcia pracy, a jeżeli tak, to jakiej i gdzie. Należy więc ustalić, czy i jakie przygotowanie zawodowe skarżąca posiada, do kiedy pracowała i co było przyczyną zaniechania pracy oraz czy i gdzie upatruje możliwości podjęcia pracy, której zaniechała, jak twierdzi, z uwagi na konieczność opieki nad mężem.
Szczegółowe postępowanie wyjaśniające winno pozwalać na stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość zaistnienia po stronie skarżącej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Ustalenia powinny dotyczyć kwestii wskazanych powyższej. Organ winien rozważyć przesłuchanie w charakterze świadka skarżącej oraz w miarę możliwości jej męża i pozostałych członków rodziny, ewentualnie przesłuchanie świadków spoza rodziny (sąsiadów).
Po pozytywnym zweryfikowaniu kwestii charakteru sprawowanej opieki i wobec bezspornej okoliczności uprawnienia skarżącej do emerytury, organ winien wezwać skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzja ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem. Rozstrzygnięcie sprawy uzależnione będzie w tej sytuacji (braku innych przesłanek negatywnych) od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.