Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...], odmawiające przyznania A. B. zwrotu kosztów postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2016 r., w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, że w postanowieniu ustalającym wysokość kosztów postępowania organ wypowiada się tylko o kosztach, które zostały przez niego poniesione do czasu zakończenia postępowania. W postanowieniu wydanym na podstawie art. 264 k.p.a. organ nie może uwzględnić kosztów, których nie poniósł. W związku z powyższym wniosek strony o uwzględnienie poniesionych przez nią kosztów związanych z oceną operatu szacunkowego, która sporządzona została w oparciu o przepis art. 157 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mógł zostać uwzględniony. Kolegium zwróciło też uwagę, że przedmiotowa ocena operatu została sporządzona na podstawie umowy o charakterze cywilnoprawnym, zawartej między stronami postępowania oraz innymi podmiotami. Treść umowy została w pełni ukształtowana wolą stron. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, nie ma podstaw do obciążania skutkami finansowymi zawartej umowy podmiotu, który nie miał wpływu na treść ustaleń zawartych w umowie.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przepis art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wywiedzenia zobowiązania organu do oceny operatu szacunkowego w przewidzianym w tym przepisie trybie. Jedynie sytuacje opisane w art. 157 ust. 3 i 4 cyt. ustawy, które do analizowanej sprawy nie mają odniesienia, uzasadniają wnioskowanie przez sąd o ocenę operatu szacunkowego. Tym samym, zdaniem Kolegium, przedmiotowa sprawa nie może być rozpatrywana pod kątem przepisu art. 262 § 1 pkt 2 zdanie drugie k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie M. B. i A. B. zarzucili naruszenie:
- - art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że poniesione przez stronę koszty sprawdzenia operatów szacunkowych rzeczoznawcy majątkowego, potwierdzające rażącą wadliwość owych operatów, koniecznych do wydania decyzji, obciążają stronę, wskazując, że podstawą decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej powinien być prawidłowy i wiarygodny operat – sporządzony na zlecenie organu. Wywiedli przy tym, że stanowisko prezentowane przez organ prowadzi do obciążania obywatela skutkami nieprawidłowych czynności rzeczoznawców i w efekcie końcowym, nieprawidłową/zawyżaną wysokością opłaty planistycznej, co jest niedopuszczalne w świetle zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a.
- - art. 263 § 2 k.p.a., poprzez niezaliczenie do kosztów postępowania kosztów opinii – weryfikacji operatów szacunkowych, wykonanych przez rzeczoznawców majątkowych na zlecenie organu w toku postępowania, a poniesionych tymczasowo przez stronę w wysokości [...] zł, mimo że były kosztami bezpośrednio związanymi z rozstrzygnięciem sprawy, koniecznymi do wydania prawidłowej decyzji.
W ocenie skarżących, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się w ogóle w zaskarżonym postanowieniu na temat tego, co rozumie się pod pojęciem kosztów sporządzenia przez organ operatu szacunkowego w kontekście podnoszących przez stronę zarzutów. Zwrócił uwagę, że tylko prawidłowy operat może stanowić podstawę wydania decyzji. Konieczność weryfikacji operatów sporządzonych na potrzeby omawianego postępowania była wynikiem wadliwości operatów sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. Zupełnie nielogiczne, zdaniem skarżących jest więc stanowisko Kolegium, że koszty weryfikacji prawidłowości wykonania takiego operatu potwierdzające wadliwość operatu nie zaliczają się do kosztów postępowania, a obciążają stronę.
Skarżący argumentowali, że dla oceny, kogo obciążają koszty sprawdzenia operatu szacunkowego winien liczyć się wynik owego postępowania sprawdzającego – zaopiniowanie negatywne operatu zgodnie z twierdzeniem strony oznacza, iż to organ dysponował operatem szacunkowym nieprawidłowym dla wydania decyzji, a wszystkie koszty zmierzające do uzyskania operatu prawidłowego (w tym koszty weryfikacji poprzednich operatów) obciążają organ, gdyż to do jego obowiązków należy uzyskanie w postępowaniu operatu szacunkowego prawidłowego. Zdaniem skarżących, kuriozalne byłoby obciążanie ich kosztami, których nie ponieśli ze swojej winy. Powoływanie się zaś przez organ na brak wpływu na zawartą umowę cywilnoprawną przez skarżących z podmiotem weryfikującym prawidłowość operatu, stanowi w ocenie stron, argument abstrakcyjny, oderwany od sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Przedmiotem analizowanej sprawy administracyjnej była odmowa orzeczenia o zwrocie na rzecz A. B. kosztów postępowania administracyjnego w wysokości [...] zł, stanowiących koszty weryfikacji przez organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, pięciu operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu. Jak wskazywali skarżący, operaty sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej (poza operatem z dnia [...] 2015 r., który stał się podstawą rozstrzygnięcia) zostały w sposób jednoznaczny zdyskwalifikowane przez oceniające je organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych.
Zagadnienia kosztów postępowania administracyjnego znalazły swoją regulację w Dziale IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257), dalej jako k.p.a.
Stosownie do treści art. 263 § 1 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).
Zasadą jest rozdział kosztów postępowania na stronę (strony) i organ prowadzący postępowanie. Wynika to jednoznacznie z treści art. 262 § k.p.a., w myśl którego stronę obciążają te koszty postępowania, które:
- 1) wynikły z winy strony;
- 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie.
Wyliczenie zawarte w przytoczonym powyżej przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z treści art. 262 § 1 k.p.a. można również wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny, która to zasada odnosi się w szczególności do postępowań wszczynanych z urzędu. Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 262 § 1 k.p.a. wprawdzie normuje "rozdział" kosztów pomiędzy organem i stronami postępowania, lecz dotyczy tylko kosztów poniesionych przez organ. Przepis ten nie stanowi natomiast podstawy prawnej do przyznawania przez organ administracji na rzecz strony zwrotu poniesionych przez stronę kosztów postępowania i to niezależnie od tego, czy koszty przeprowadzonego przez stronę dowodu okazały się istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2017 r. sygn. II OSK 2877/15)
Także przepis art. 263 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy, reguluje wyłącznie sprawę obliczania kosztów poniesionych przez organ administracji prowadzący postępowanie. Przepis ten nie stwarza stronie uprawnienia do ubiegania się o zwrot jakichkolwiek poniesionych przez nią kosztów.
Również przepis art. 264 § 1 k.p.a., stanowiący podstawę do ustalania wysokości kosztów postępowania, nie daje podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji o zwrocie kosztów na rzecz strony postępowania.
Wszystkie zatem omówione przepisy dotyczą sytuacji, kiedy organ administracji obciąża stronę kosztami postępowania i nie mają zastosowania do sytuacji, kiedy strona ponosi koszty na skutek podjęcia czynności, które mają zapewnić skuteczną obronę jej interesów prawnych.
Ponieść należy, że Kodeks postępowania administracyjnego nie daje podstawy prawnej do wystąpienia przez stronę do organu administracji publicznej z żądaniem o zwrot poniesionych przez stronę kosztów postępowania administracyjnego innych niż koszty osobistego stawiennictwa (art. 56 § 1 k.p.a.).
W tym stanie rzeczy wniosek strony o uwzględnienie poniesionych przez nią kosztów związanych z oceną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych pięciu operatów szacunkowych, nie mógł zostać uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować jego uchyleniem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.