Uzasadnienie
Uzasadnienie:
W. i M. D., tj. skarżący wnieśli skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]2010 r. (znak: [...]) uchylającą decyzję Starosty [...] z dnia [...]2007 r. (znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw płynnych, sklepu wielobranżowego, myjni samochodowej ręcznej, wiaty zadaszającej dystrybutory paliw oraz zjazdu na drogę powiatową na działce o numerze ewidencyjnym [...] i [...] w miejscowości [...]w gminie [...]. Złożenie skargi poprzedziło następujące postępowanie administracyjne.
Wnioskiem z dnia [...]2005 r., skarżący wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę. W dniu [...]2005 r. została wydana, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej: "Prawo budowlane", decyzja Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Następnie decyzją z dnia [...]2007 r. (Nr [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 64 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji z dnia [...]2005 r. z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy.
W nawiązaniu do powyższej decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda"), inwestor przywołując wniosek z dnia [...]2005 r., przy piśmie z dnia [...]2007 r. przedłożył [...] egzemplarze projektu budowlanego zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...]2007 r. organ II instancji dopuścił do udziału w sprawie na prawach strony [...] K. [...], dalej: "K. [...]"; Decyzją z dnia [...]2007 r. (Nr [...]) organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę (k. 8 akt administracyjnych tom I).
Na skutek odwołania K. [...], Wojewoda decyzją z dnia [...]2008 r. (Nr [...]) uchylił w całości decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. [...] w/w akt). W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej wywołało skutek, iż sprawa administracyjna wróciła do stanu, w jakim znajdowała się przed wydaniem decyzji. Zadaniem organu I instancji było zatem rozpoznanie sprawy ponownie. Jednak organ ten bez zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania rozpoznał wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących na dzień złożenia wniosku. Organ odwoławczy w uzasadnieniu dodał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954; dalej: "ustawa zmieniająca") do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu.
Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Zalecono więc organowi I instancji zbadanie przesłanek do zastosowania powyższego przepisu. Nadto wskazano na konieczność uzgodnienia nowego projektu budowlanego z właściwymi organami, z zastrzeżeniem, że konieczność ponownych uzgodnień nie stanowi o braku podstaw do zastosowania powyższego art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dokonanie uzgodnień w takiej sytuacji nastąpi już na wniosek złożony po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem Wojewody rozpoznanie wniosku na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją stałoby się bezprzedmiotowe z uwagi na likwidację po tej dacie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na etapie wydawania decyzji inwestycyjnych określonych w art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ((tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 15, poz. 150 ze zm., dalej: "Prawo ochrony środowiska") w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Tym samym zastosowanie miałyby już aktualnie obowiązujące przepisy Prawa ochrony środowiska. W końcowej części uzasadnienia zalecono wyjaśnienie przez organ I instancji problematyki odnoszącej się do zatwierdzonego projektu zjazdu z drogi powiatowej.
Postanowieniem z dnia [...]2008 r., nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia lub uzupełnienia następujących braków formalno –prawnych, określając termin ich wykonania do dnia [...]2008 r.:
- - przedłożyć decyzję prawomocną o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydana przez Wójta [...] (podstawa prawna art. 46 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań zwianych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowiska (Dz. U. Nr 254, poz. 2573 ze zm., dalej: "rozporządzenie określające");
- - uzupełnić projekt budowlany planowanej inwestycji o projekt budowlany zjazdu z drogi powiatowej Nr [...] na teren działki nr ewid. [...] w miejscowości [...] w gminie [...] i dostosować do decyzji o warunkach zabudowy.
- - w projekcie budowlanym podać rodzaj i zasięg uciążliwości projektowanych obiektów budowlanych (obszar oddziaływania).
Decyzją z dnia [...]2008 r. (Nr [...]) Starosta [...] odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Dokonując ponownej oceny sprawy organ I instancji w pierwszej kolejności rozważył, jakie przepisy winny mieć zastosowanie w sprawie w związku ze stwierdzeniem nieważności wcześniejszej decyzji Starosty [...] z dnia [...]2005 r. Organ uznał, że zastosowanie znajdują przepisy obowiązujące w dacie orzekania na podstawie art. 6 k.p.a. Organ dokonał oceny wpływu złożenia w dniu [...]2007 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zgodnego z decyzjami o warunkach zabudowy. Organ opierając się na art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego uznał, że skoro projekt budowlany został dołączony w czterech egzemplarzach w dniu [...]2007 r. to tę datę należy uznać za wszczęcie postępowania w sprawie.
W związku z tym konsekwentnie przyjąć należało, że brak jest podstaw do zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej. Z uwagi na powyższe organ dokonując sprawdzenia wniosku skarżących na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego wezwał ich m.in. do przedłożenia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U Nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"), której inwestorzy nie przekazali organowi w wyznaczonym terminie.
Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...]2008 r. złożyli inwestorzy, zarzucając pominięcie wskazówek zawartych w decyzji Wojewody z dnia [...]2008 r., oraz błędne określenie terminu wszczęcia postępowania. W ich ocenie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...]2005 r., a nie, jak twierdzi organ, w dniu [...]2007 r., kiedy to przedłożyli zmianę projektu budowlanego i aneks przewidujący zmiany jedynie w zakresie lokalizacji zbiorników gazu. Zakwestionowali również obowiązek dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, brak ustosunkowania się do zarzutów przeciwko postanowieniu o nałożeniu obowiązku dostarczenia tej decyzji oraz określenie nierealnego terminu na dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestorzy dodali, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie odwołujących, znajduje zastosowanie art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej.
Decyzją z dnia [...]2009 r. (Nr [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]2008 r. (znak [...]) z uwagi na to, że K. [...] nie był umocowany do złożenia odwołania. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia.
Wyrokiem z dnia [...]2010 r. (sygn. akt II SAB/Bd 1/10) WSA w [...] w związku ze skargą inwestora na bezczynność Wojewody [...]zobowiązał ten organ do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...]2008 r.
Wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją z dnia [...]2010 r. (Nr [...]) Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania K. E. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]2007 r. (znak [...]), uchylił w całości decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że odwołujący się – [...] K. [...], nie mógł uczestniczyć, zgodnie z Prawem budowlanym, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, na prawach strony, co spowodowało, że prowadzone przed Starostą postępowanie z udziałem [...] K. [...] było niezasadne, a wydana przez Starostę decyzja z [...]2007 r., została skierowana do podmiotu, który nie był stroną w sprawie, więc w sytuacji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego zachodziła bezprzedmiotowość postępowania w sprawie, a mając na uwadze, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym, organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Organ odwoławczy ubocznie zauważył też, że wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym jest konieczne również dlatego, ponieważ w przedmiotowej sprawie została wydana przez organ I instancji kolejna decyzja, tj. decyzja Starosty [...] z [...]2008 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, a przed organem II instancji zawisło odwołanie inwestora od tej decyzji inwestora.
Należy też dodać, że decyzją z dnia [...]2010 r. Wojewoda utrzymał w mocy w/w orzeczenie organu I instancji z [...].2008 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, sprostowane postanowieniem z dnia [...]2010 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji budzi wątpliwości, jednak organ odwoławczy w ramach prowadzonego postępowania może wyrazić stanowisko w wydanym orzeczeniu i nie zachodzi potrzeba z tego powodu uchylania decyzji organu I instancji. Wojewoda uznał, że bez znaczenia jest przyjęta data wszczęcia postępowania ([...]2005 r. czy [...]2007 r.), ponieważ organy miały obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydawania decyzji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał zobowiązanie inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 Prawa ochrony środowiska.
Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia określającego). Nie spełniona została zatem przesłanka wynikająca z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewoda dodał, że w obecnym stanie prawnym pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wojewoda uznał za błędne stanowisko odwołujących, że niezałączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi brak formalny wniosku usuwalny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę.
W skardze złożonej do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...]2010 r. zasadzenie kosztów postępowania na ich rzecz oraz, na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), połączenia w celu łącznego rozpoznania sprawy ze skargi z dnia [...]2010 r na decyzję Wojewody [...]z dnia [...]2010 r. (znak [...]) zarejestrowanej w WSA w [...] pod sygn. akt II SA/Bd 890/10. W uzasadnieniu zarzucili, że skoro z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru [...] z dnia [...] 2009 r., wynika, że [...] K. [...] nie miał przymiotu strony w postępowaniu, zakończonym decyzją Starosty [...] z [...].2007 r., to niedopuszczalnym jest traktowanie przez Wojewodę z zaskarżonej decyzji tej organizacji jako strony postępowania.
Skarżący zarzucili też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 k.p.a., albowiem organ odwoławczy nie wyjaśnił zastosowanego przepisu zawierającego przesłanki umorzenia postępowania; tymczasem organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia stanu faktycznego sprawy od 2007 r.
W ocenie skarżącego, jeżeli odwołanie wniósł nieuprawniony podmiot, zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego, na podst. art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania oraz prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2009 r. stwierdziła nieważność decyzji Wojewody z dnia [...]2008 r. z uwagi na brak legitymacji procesowej K. [...] do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...]2007 r. Skutkiem powyższego stwierdzenia nieważności był powrót sprawy do decyzji Starosty [...] z dnia [...]2007 r. W konsekwencji powyższego zaistniał nowy stan faktyczny w sprawie, który polegał na tym, że w obrocie prawnym pozostała decyzja Starosty z dnia [...]2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji (k. [...] akt administracyjnych).
Skarżący nie składali odwołania od decyzji z dnia [...]2007 r., a złożone odwołanie K. [...], jako pochodzące od podmiotu nie będącego stroną nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone. Przepisy prawa natomiast nie przewidują prowadzenia postępowania odwoławczego z urzędu. W tej sytuacji organ odwoławczy powinien zastosować przy orzekaniu tryb przewidziany w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzyć postępowanie odwoławcze. Tymczasem organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, naruszając powyższy przepis, jak i przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wg. stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania weryfikowanej decyzji, który przewidywał brak przymiotu strony organizacji społecznych w sprawach pozwolenia na budowę.
Jako niezasadną należy również ocenić argumentacją organu dotyczącą istnienia przesłanek do umorzenia postępowania przed organem I instancji, w postaci skierowania decyzji z dnia [...].2007 r. do osoby nie będącej stroną w sprawie oraz faktu wydania przez organ I instancji kolejnej decyzji, tj. decyzji z [...].2008 r., od której wniesiono odwołanie. Należy mieć na względzie, że przesłanką umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa jest bezprzedmiotowość postępowania. Okoliczności, na które powołuje się organ nie stanowią przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania zakończonego decyzją z [...]2007 r., lecz wskazują na wadę powyższej decyzji, jak sam wskazał na to organ - określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, oraz na okoliczności, które doprowadziły do pojawienia się w obrocie prawnym dwóch decyzji organu I instancji w tej samej sprawie. Okoliczności tej jednak nie można utożsamiać z bezprzedmiotowością postępowania zakończonego decyzją z [...]2007 r. W omawianej sytuacji zaszły niewątpliwie przesłanki do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji z [...]2007 r., jak i utrzymującej ja w mocy decyzji Wojewody z [...]2010 r., lecz może nastąpić to w innej sprawie. Powstałych nieprawidłowości w tym zakresie nie można odnosić do postępowania zakończonego decyzją z [...]2007 r.
Co się natomiast tyczy oceny prawidłowości tej decyzji, to może rzecz jasna być ona dokonana jedynie w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych i rzeczą organu będzie zbadanie istnienia przesłanek co do zasadności podjęcia postępowania w tym zakresie.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.