Wyrok WSA w Bydgoszczy z 31 stycznia 2023 r., II SA/Bd 902/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Skład

Sędzia WSA Jarosław Wichrowski przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Joanna Brzezińska
Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6, art. 9, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej powoływana jako ups) po rozpatrzeniu odwołania M. M. (dalej określany jako Skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] czerwca 2022 r., znak [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzją organ I instancji zmienił swą ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak [...] i ustalił nową wysokość opłaty za pobyt Skarżącego w domu pomocy społecznej (dalej określany również jako DPS) na kwotę [...] zł począwszy od 1 kwietnia 2022 r. Organ I instancji wyjaśnił, że dochód Skarżącego uległ zmianie i przekroczył 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wobec powyższego należało dokonać ponownego ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS. Aktualnie dochód Skarżącego składa się z emerytury, dodatku pielęgnacyjnego i świadczenia uzupełniającego, co łącznie stanowi kwotę [...] zł, zatem opłata za miesiąc pobytu w DPS wyniesie 70% tej kwoty, tj. [...] zł.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wniósł Skarżący, kwestionując wysokość ustalonej odpłatności. Zarzucił rażące naruszenie art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach, naruszenie ustawy o ZUS, zdublowanie opłaty za pobyt w DPS, niemerytoryczność, naruszenie zasady zakazu podwójnego opodatkowania jednego świadczenia przez 2 lub więcej wierzycieli, naruszenie zasady rozsądnego orzekania. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że jego jedynym źródłem dochodu jest emerytura w wysokości [...] zł, a nie [...] zł. Stwierdził, że żądanie opłat przekraczających wysokość emerytury narusza zasadę rozsądnego orzekania, a decyzja organu I instancji o podwójnej odpłatności narusza również zasadę zakazu podwójnego opodatkowania - poborcą opłaty jednego świadczenia może być tylko jeden wierzyciel, a nie dwóch lub kilku. Na podstawie powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, że aktem prawnym, którego przepisy regulują zasady i tryb udzielania pomocy społecznej, jest ustawa o pomocy społecznej, nie zaś wskazana przez Skarżącego w odwołaniu ustawa o emeryturach i rentach.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ups, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Ust. 2 art. 61 ups stanowi m.in., że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Zgodnie z art. 106 ust. 3b ups, zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Natomiast w myśl art. 106 ust. 5 ups, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.

5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Akta sprawy jednoznacznie wskazują, że uległa zmianie sytuacja dochodowa Skarżącego, a kwota zmiany przekracza 10% kryterium dochodowego, ponieważ, jak wynika z decyzji organu I instancji z [...].04.2018 r., znak [...], w roku 2018 wysokość dochodu Skarżącego wynosiła [...] zł, zaś ustalona opłata za pobyt w DPS wynosiła 70% tej kwoty, tj. [...] zł. W dniu 1 marca 2022 r. ZUS wydał decyzję o waloryzacji emerytury - znak [...], z której wynika, że emerytura Skarżącego po waloryzacji od 1 marca 2022 r. wynosi [...] zł. Organ dokonał weryfikacji wysokości dochodu Skarżącego, wobec czego ustalono, że począwszy od 1.03.2022 r. dochód ten wynosi [...] zł, na co składa się: emerytura w kwocie [...] zł, świadczenie uzupełniające w kwocie [...] zł oraz dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł - dochód pomniejszono o składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] zł.

Na tej podstawie stwierdzić należy, że kwota zmiany dochodu przekroczyła 10% kryterium dochodowego, konieczne stało się więc zweryfikowanie decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS i ustalenie nowej wysokości opłaty za ten pobyt w kwocie wynoszącej 70% dochodu, tj. [...] zł.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19.12.2018, II SA/Lu 848/18, decyzja zmieniająca (uchylająca), wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ups, może mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą aniżeli data wydania decyzji zmieniającej. Wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ciążącej na mieszkańcu determinowana jest wysokością dochodów tej osoby. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ewentualna zmiana wysokości dochodów osoby będącej mieszkańcem domu pomocy społecznej może prowadzić do zmiany wysokości nałożonej na nią z tego z tytułu opłaty - również na niekorzyść takiej osoby.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium podkreśliło, że ustalanie wysokości opłaty za pobyt w DPS, jak też późniejsze zmiany należnej opłaty z tego tytułu spowodowane m.in. zmianą wysokości dochodu, są regulowane wskazanymi powyżej przepisami ustawy o pomocy społecznej, nie zaś przepisami ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Mając na uwadze powyższe ustalenia oraz powołane przepisy ustawy o pomocy społecznej, Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania.

Skargę na ww. decyzję złożył Skarżący, zarzucając jej naruszenie: art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach, ustawy o ZUS, zasady zakazu podwójnego opodatkowania jednego świadczenia przez dwóch lub więcej wierzycieli, zdublowanie opłaty za pobyt w DPS, zasady rozsądnego orzekania, stronniczość, nieczytelność, pominięcie faktu, że ZUS od wielu lat potrąca z jego emerytury maksymalną opłatę za pobyt w DPS, którą przekazuje Gminie T. Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Skarżący przebywa w DPS, w związku z czym ponosi część opłaty a część Miasto T. Dochód Skarżącego uległ zmianie w wyniku wydania przez ZUS decyzji z dnia 1 marca 2022 r. Na mocy tej decyzji Skarżący otrzymywał od dnia 1 marca 2020 r. emeryturę w kwocie [...] zł. Ponadto, jak wynika z ww. decyzji, Skarżącemu przysługuje świadczenie uzupełniające w wysokości [...] zł i dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne wynosi [...] zł (vide decyzja ZUS Oddział w T. z dnia [...].03.2022 r., znak [...]). Poprzednio, od 1.04.2020 r., Skarżący ponosił opłatę za pobyt w DPS w wysokości [...] (vide decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...].08.2020 r., znak [...], w której ustalono jego dochód na kwotę [...] zł). W tym miejscu wskazać należy, że błędnie organ wskazał, iż poprzednio dochód Skarżącego wynosił [...] zł, powołując się na decyzję Prezydenta Miasta T. z [...].04.2018 r., znak [...]. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 3b ups, zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak wskazał Sąd powyżej, dochód Skarżącego wynosił poprzednio [...] zł, natomiast obecnie [...] zł. Różnica wynosi więc [...] zł ([...] – [...]) i jest większa niż 10% (tj. [...] zł) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (aktualnie wynosi ono 776 zł – vide § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2021 r. poz. 1296)

W efekcie tego organy obu instancji ostatecznie zasadnie uznały, że zachodzą przesłanki do zmiany wysokości ponoszonych przez Skarżącego opłat za pobyt w DPS. Zgodnie bowiem z art. 106 ust. 5 zd. 1 ups, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5.

W sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 61 ust. 1 pkt 1, obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności mieszkaniec domu. Przy czym, stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 1 ups, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Zatem nie był zasadny zarzut naruszenia art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.), ponieważ ustawa ta nie miała żadnego zastosowania w niniejszej sprawie. Dodać przy tym należy, że ustawa ta nie zawiera art. 139 ust. 3 pkt 3 (ust. 3 nie posiada punktów).

Wskazać należy, że organ prawidłowo ustalił wysokość dochodu Skarżącego z uwzględnieniem świadczenia uzupełniającego i dodatku pielęgnacyjnego, co uwzględnia treść art. 8 ust. 4a ups. Stosownie do cyt. przepisu w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 ups w przypadku dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 i 4 na potrzeby ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego oraz opłaty wnoszonej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, w dochodzie osoby lub rodziny nie uwzględnia się świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 252)", przy czym "2. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1. mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2. małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

1. w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
2. w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Na gruncie tych przepisów judykatura przyjmuje, że zawarte w art. 8 ust. 4a ups wyraźne odesłanie nie do całego art. 61 ust. 2 ustawy, a jedynie do jego pkt 2, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że intencją ustawodawcy było niewliczanie świadczenia uzupełniającego do dochodu osób wymienionych wyłącznie w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy (małżonek, zstępni, wstępni) - na potrzeby ustalenia odpłatności naliczanej od tych osób za pobyt ich krewnego w domu pomocy społecznej - a już nie pozostałych podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 ups, a więc w szczególności samego mieszkańca domu pomocy społecznej, a art. 8 ust. 4 ups zawiera zamknięty katalog przychodów, które nie stanowią dochodu w rozumieniu tej ustawy. Dodatek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające nie zostały wymienione w tym katalogu, co oznacza, że na zasadach ogólnych podlegają wliczeniu do dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 11.10.2021 r., II SA/Łd 235/21, Lex 3267507). Skład orzekający w tej sprawie podziela w całości ww. pogląd.

Reasumując, dochód Skarżącego wynosił netto łącznie [...] zł (emerytura [...] zł + świadczenie uzupełniające [...] zł + dodatek pielęgnacyjny [...] zł – składka na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł). Zatem 70% z tej kwoty wynosi [...] zł, o czym prawidłowo orzekł organ.

Dopuszczalne było wydanie decyzji z mocą wsteczną. Judykatura na tle art. 106 ust. 5 ups przyjmuje, że zmiana decyzji ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej może wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca, oparta o powołany art. 106 ust. 5 ups, pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność (wyroki NSA z 10.08.2021 r., I OSK 410/21, z 27.05.2020 r., I OSK 1406/19, z 12.10.2016 r., I OSK 855/16). Wobec tego nie może być najmniejszej wątpliwości, że w sprawie dopuszczalna była zmiana pierwotnej decyzji ustalającej Skarżącemu opłatę za pobyt w DPS z datą wsteczną, tj. od dnia waloryzacji emerytury.

Reasumując, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259) podlegała oddaleniu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 2.01.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.