Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Nr [...] Prezydent Miasta T., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej jako: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany, udzielając jednocześnie inwestorowi [...] Sp. z o.o. z W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę Centrum handlowo-usługowego "[...]" z parkingiem wielopoziomowym oraz drogami, sieciami wraz ze zbiornikiem retencyjnym, pompowniami, stacją [...], reklamami, elementami małej architektury i pozostałą niezbędną infrastrukturą, zlokalizowanego przy ul. [...] w T., obejmującego działki geodezyjne nr [...] w obrębie [...]. Obiekt umiejscowiony został w kategoriach XVII – centra handlowe, XXII – parkingi, XXVI – sieci oraz VIII – inne budowle.
W decyzji wskazane zostały warunki określone w art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego: szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych z uwzględnieniem warunków wynikających z ustaleń decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2011r., Nr [...], terminy rozbiórki, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, zobowiązanie inwestora, a także obowiązki kierownika budowy.
Na stronie 3 i 4 decyzji w punktach od 1 do 4 wskazano ponadto obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu, obejmującego nieruchomości: działki nr [...] w obrębie [...]; działki nr [...] w obrębie [...]; działki nr [...] w obrębie [...].
W uzasadnieniu Prezydent Miasta T. wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku wielofunkcyjnego wraz z parkingiem wielopoziomowym oraz o pozwolenie na budowę dróg i sieci wraz ze zbiornikiem retencyjnym, pompowniami, stacją redukcyjną gazu, stacją [...], reklamami, elementami małej architektury i pozostałą niezbędną infrastrukturą w dniu [...] kwietnia 2011r. W wyniku dokonanego rozpoznania stwierdzono szereg nieprawidłowości, wobec czego wezwano inwestora do ich usunięcia. Po uzupełnieniu braków inwestor w dniu [...] lipca 2011r. wystąpił o połączenie postępowań i wydanie jednej decyzji o pozwoleniu na budowę dla całego przedsięwzięcia budowlanego. Organ wskazał, iż stwierdzono, że projekt uzyskał niezbędne opinie, uzgodnienia i pozwolenia, został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane a także aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto inwestor przedłożył zgodę właścicieli (zarządców) działek, na których projektowana jest przebudowa układu drogowego i budowa sieci serwisowej, budowa odcinków sieci i przyłączy infrastruktury technicznej w formie umowy z Gminą Miasta T. oraz Zarządem Dróg w T. z dnia [...] marca 2011r. o szczegółowych warunkach realizacji inwestycji drogowych w związku z planowanymi inwestycjami, umowy z Gminą Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2011r. o udostępnienie gruntu pod inwestycję, decyzji Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia [...] lutego 2011r. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej, polegającej na umieszczeniu w pasie drogowym ulicy [...] dwóch przyłączy wodociągowych i przyłącza kanalizacyjnego oraz pisma firmy [...] sp. j. z dnia [...] czerwca 2011r., dotyczącego udostępnienia działek nr [...] i [...] – obręb [...].
Jak wskazał organ, do wniosku dołączono zapewnienie dostawy mediów i odbioru ścieków oraz warunki przebudowy układu drogowego – warunki techniczne podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z dnia [...] listopada 2011r., wydane przez [...] sp. z o.o., warunki techniczne na odprowadzanie wód opadowych z powierzchni planowanego Centrum Handlowego [...] z dnia [...] lutego 2011r., wydane przez Miejski Zarząd Dróg w T., warunki przyłączenia do sieci elektroenergetycznej wydane przez [...] S.A., warunki przyłączenia do sieci gazowej urządzeń i instalacji gazowych [...] sp. z o.o. oraz decyzję Miejskiego Zarządu Dróg w T. z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...] zezwalającą na przebudowę zjazdu publicznego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] – obręb [...] na działkę nr [...] obręb [...] do projektowanego centrum handlowego wraz z budową drogi serwisowej oraz przebudową skrzyżowania ul. [...] z ulicą dojazdową do stadionu [...].
Projekt został ponadto pozytywnie uzgodniony i zaopiniowany przez [...] S.A., Urząd lotnictwa Cywilnego, Miejski Zarząd Dróg w T. w zakresie zewnętrznego układu drogowego, [...] sp. z o.o., Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji oraz [...] S.A. Lokalizacja przedmiotowej inwestycji została również pozytywne zaopiniowana przez Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta T. w uzgodnieniu z gestorami. Geolog Powiatowy przyjął bez zastrzeżeń dokumentację geologiczno – inżynierską obiektu oraz dokumentację hydrogeologiczną.
Organ zwrócił uwagę, że inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) dotyczących doświetlenia pomieszczeń z urządzonymi stanowiskami stałej pracy – decyzje Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2011r. Nr [...] i z dnia [...] maja 2011r. Nr [...].
Prezydent podniósł, że zastrzeżenia do przedmiotowej inwestycji zgłosili A. S.-H. i K. H., użytkownicy wieczyści działek nr [...] i [...]. Uwagi odnosiły się głównie do obsługi komunikacyjnej ww. działek oraz przedstawionego zagospodarowania jednostki planistycznej. Użytkownicy wieczyści zawarli umowę, potwierdzoną aktem notarialnym, w której zrzekli się związanej z nieruchomościami nr [...] i [...] służebności gruntowej drogi przez nieruchomości nr [...] i nr [...] oraz służebności polegających na prawie korzystania z przyłączy znajdujących się na tych nieruchomościach. Organ zwrócił uwagę, że podnoszona przez strony przebudowa zjazdu publicznego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] na działkę [...] nie jest przedmiotem wystąpienia wnioskodawcy. Inwestor posiada decyzję Miejskiego Zarządu Dróg w T. zezwalającą na przebudowę zjazdu publicznego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] na działkę [...] do projektowanego centrum handlowego wraz z budową drogi serwisowej wraz z pozytywną opinią wstępnego projektu zagospodarowania terenu w zakresie zewnętrznego układu drogowego. Ponadto, jak wskazał organ, przedstawione rozwiązanie jest zgodne z planem miejscowym, Uchwałą Nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] grudnia 2007r. Zgodnie z ww. planem teren inwestycji położony jest w obrębie jednostki planistycznej [...], dla której ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaż powyżej 2000m², usługi oraz przeznaczenie dopuszczalne: obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zieleń, tereny służące organizacji imprez masowych, parkingi, drogi wewnętrzne, obiekty małej architektury oraz obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i kolejowej.
We wniesionym odwołaniu A. S.-H. i K. H. wskazali, że powyższa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa.
Odwołujący się podnieśli, że inwestor nie dysponuje ich zdaniem stosownym zezwoleniem na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane. W księgach wieczystych nadal wpisana jest służebność przechodu i przejazdu przez nieruchomości objęte decyzją na rzecz odwołujących się. Odwołujący podnieśli, że oświadczenia nie złożyli w formie aktu notarialnego, lecz w formie pisemnej z podpisem notarialnie poświadczonym.
Odwołujący się zakwestionowali ponadto ustalenie organu, że działka nr [...], dla której ustanowiona jest na rzecz odwołujących się służebność przechodu i przejazdu nie jest objęta projektowaną przebudową oraz budową drogi serwisowej, a także że projektowany układ komunikacyjny dla wnioskowanej inwestycji posiada warunki przebudowy układu drogowego. Wskazano, że decyzja Miejskiego Zakładu Dróg z dnia [...] lutego 2011r. zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 2011r., zezwalająca na przebudowę zjazdu publicznego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] oraz budowę drogi serwisowej, nie zapewnia możliwości wykonania bezpiecznego wjazdu na teren inwestycji oznaczonej numerem działki [...], nie powinno być wobec tego zgody organu na usytuowanie dodatkowego wjazdu na teren inwestycji od strony ul. [...]. Organ miał ponadto obowiązek wyjaśnić, z jakich względów droga serwisowa ma być traktowana jako poszerzenie drogi publicznej oraz co przemawia za tym, aby droga serwisowa nie miała charakteru drogi wewnętrznej, przebiegającej na działce nr [...]. Odwołujący się podnieśli, że wyrażenie zgody na przebudowę zjazdu publicznego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] oraz budowę drogi serwisowej w pasie drogowym oznaczonym [...] nastąpiło z naruszeniem przez wydający decyzję organ granic uznania administracyjnego.
W opinii odwołujących się organ nie wskazał czym kierował się wydając pozytywną ocenę rysunku przedłożonego przez inwestora, oznaczonego [...] obrazującego zintegrowany proces inwestycyjny dla całej jednostki planistycznej [...]. Organ zobowiązany był wymagać od inwestora przedłożenia projektu zagospodarowania dla całego zamierzenia budowlanego.
Odwołujący się zakwestionowali ponadto zgodność projektu budowlanego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2011r. W powyższej decyzji wskazano bowiem, że obsługę komunikacyjną dla projektowanej inwestycji będzie stanowił główny zjazd z ul. [...] oraz dodatkowy zjazd poprowadzony wzdłuż północnej granicy terenu i włączony do ul. [...], nie przewidziano jednak dodatkowego wjazdu do centrum na granicy południowej w części wschodniej, czego skutkiem jest pominięcie zasadniczych okoliczności powodujących ograniczenie warunków prawidłowości zagospodarowania i funkcjonowania nieruchomości sąsiednich.
Odwołujący się wskazali ponadto, że zakres przedmiotowy decyzji środowiskowej i decyzji o pozwoleniu na budowę nie pokrywa się, zakres bowiem analizy środowiskowej odnosił się do mniejszej ilości działek, niż te, które wymienione zostały w decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak wynika z dalszej części odwołania, projekt budowlany zawierać stosowne oświadczenia, w tym oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych, w niniejszej natomiast sprawie ten wymóg nie został spełniony.
Ponadto, odwołujący się podnieśli, że rysunek [...] nie spełnia warunków określonych w art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.).
Wskazano również, że w projekcie budowlanym nie uwzględniono sąsiedztwa nieruchomości obejmującej działki [...] i [...], a także że część projektu – Drogi wewnętrznej – jest niekompletna, nie zawiera bowiem opisu dodatkowego wjazdu do projektowanej inwestycji.
Decyzją z dnia [...] października 2011r. NR [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie odwoławcze.
Wskazując na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ podniósł, że nie każdy sąsiad projektowanej nieruchomości ma status strony postępowania, wobec czego może skutecznie wnosić odwołanie. Ustawodawca, jak wskazał organ odwoławczy, w sposób znaczący ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniach w sprawach pozwoleń na budowę w stosunku do pojęcia strony określonego w art. 28 k.p.a. Wojewoda podniósł, że właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości z uwagi na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego, co równoznaczne jest z posiadaniem interesu prawnego, wynikającym z konkretnego przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać określonej czynności bądź zaniechania.
Organ wskazał, że w niniejszej sprawie odwołujący się nie legitymują się interesem prawnym, gdyż w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma podstaw by uznać, że ich nieruchomość nr [...] i [...] znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu.
Wojewoda ustalił, że budowa planowanego obiektu w świetle obowiązujących przepisów prawa nie wprowadzi związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu innego niż objęty opracowaniem teren. Również skarżący nie wykazali, by nieruchomości, którymi władają znajdowały się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.
Powyższa decyzja zaskarżona została przez A. S.-H. i K. H. Skarżący podnieśli, że ustalenie organu odwoławczego, że nieruchomość, której są użytkownikami wieczystymi nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji jest odmienne od ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, przy czym organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego w jego opinii stanowisko organu pierwszej instancji było błędne. Skarżący wskazali, że z uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika, aby ustalenie, że nieruchomość skarżących nie pozostaje w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji było dokonane z punktu widzenia wszystkich obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Przywołano bowiem jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.
Skarżący wskazali, że w opinii Wojewody nie mają interesu prawnego, upoważniającego ich do występowania w charakterze strony. Organ ten jednak nie uwzględnił, że przy ocenie, czy podmiot jest strona postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał.
Jak wynika z dalszej części skargi, skarżący podnieśli, że uważają, iż organ odwoławczy nie uzasadnił w stopniu wystarczającym dokonanego ustalenia o braku oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących. Z uzasadnienia decyzji drugiej instancji nie wynika w jaki sposób i na podstawie jakich okoliczności obszar oddziaływania obiektu ograniczony został do działek, którymi dysponuje inwestor. Brak jest, w opinii skarżących, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i rozważań organu odwoławczego w zakresie oddziaływania obiektu, w tym uprawnień skarżących jako użytkowników wieczystych działki sąsiedniej.
Powyższe uchybienia, jak wskazali skarżący, oznaczają naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 3 kpa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że wskazane w skardze okoliczności nie dają podstaw do jej pozytywnego rozpoznania. Uczestnik postępowania, [...] sp. z o.o. w W., reprezentowany przez pełnomocnika podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2012r. i wniósł o oddalenie skargi A. S.-H. i K. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i postanowień. W sytuacji, w której zaskarżona decyzja lub postanowienia narusza przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub narusza przepisy prawa procesowego w sposób mogący w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, jak również w sytuacji wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania, orzeczenie stanowiące przedmiot skargi może zostać uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przeciwnym wypadku sąd na podstawie art. 151 ww. ustawy skargę oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie, zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu pod względem legalności była w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przyczyną podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołujący się, nie posiadają przymiotu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W skardze skarżący zakwestionowali prawidłowość ustaleń organu odwoławczego w tym zakresie. Przedmiotem oceny Sądu stało się tym samym m.in. to, czy w niniejszej sprawie skarżący legitymują się statusem strony.
Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Wyjaśnić przy tym należy, iż postępowanie odwoławcze kończy się wydaniem takiej decyzji, wówczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sytuacja ta ma w szczególności miejsce, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 596).
Jednocześnie podkreślić należy, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, które stanowi przedmiot rozważań na gruncie niniejszej sprawy, są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Stosownie do jego treści stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy można było umorzyć postępowanie odwoławcze w stosunku do skarżących na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w sytuacji gdy działki będące w ich użytkowaniu wieczystym znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że K. H. oraz A. S.-H. są użytkownikami wieczystymi działek położonych w T. nr [...] przy ul. [...] i nr [...] przy ul. [...], których właścicielem jest Skarb Państwa. Okoliczność tą potwierdza wypis z rejestru gruntów.
Bezsporne jest również to, że w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] Prezydent Miasta T. wyznaczył obszar oddziaływania planowanej inwestycji przyjmując na str. 4 pkt 4, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy-Prawo budowlane obejmuje nieruchomości działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...], a wiec działek będących w użytkowaniu wieczystym skarżących. W uzasadnieniu decyzji I instancji na stronie 6 organ stwierdził również, że: "Zastrzeżenia do przedmiotowej inwestycji zgłosili: Pani A. S.–H. oraz Pan K. H.- użytkownicy wieczyści działek nr [...] i [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji".
W związku z powyższym całkowicie nieuprawnione jest i jednocześnie pozostaje w wyraźnej sprzeczności stanowisko Wojewody [...] zawarte w zaskarżonej decyzji (str. 2 uzasadnienia), że: "W przedmiotowej sprawie nie można wskazać na interes prawny, upoważniający Panią A. S.-H. i Pana K. H. do występowania w charakterze strony w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl przywołanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma żadnych podstaw by uznać, że ich nieruchomości nr [...] i [...] znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu".
Powyższe stanowisko organu odwoławczego świadczy o błędnym ustaleniu stanu faktycznego w sprawie oraz naruszeniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie ma wpływu usytuowanie planowanej inwestycji w znacznej odległości od granicy nieruchomości sąsiedniej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje wiele przykładów na to, że uciążliwości związane z budową dużych inwestycji, jak stacje paliw, markety, oddziałują nie tylko na nieruchomości bezpośrednio graniczące z planowaną inwestycją, ale i na dalsze sąsiedztwo, zwłaszcza powiązane drogami komunikacyjnymi z obiektami mającymi powstać.
Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie i stan faktyczny przyjęty w decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że działki skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zakres zatem ustaleń niespornych w sprawie był wystarczający do określenia statusu prawnego skarżących.
Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ma zastosowanie w postępowaniu w zakresie wyznaczenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy, analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiedniej nie powinien kierować się tylko tym, czy analizowane oddziaływanie stanowi naruszenie określonych norm.
Z decyzji organu I instancji wprost wynika, że działki sąsiednie nr [...] i nr [...], będące w użytkowaniu wieczystym skarżących, objęte są oddziaływaniem inwestycji, a zatem powstała konieczność uznania ich właścicieli za stronę postępowania. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wprowadzone przepisami technicznymi ograniczenia w zakresie sytuowania obiektów w wyznaczonych przepisami odległościach mają na celu zagwarantowanie bezkolizyjnego współistnienia nowej zabudowy z już istniejącą zabudową na danym terenie.
W orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalony został pogląd, że właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W wyroku z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Podobnie w wyroku NSA z dnia 14 września 2006 r., II OSK 1090/05).
Z normy art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, Lex nr 347949). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.
Warto też zwrócić uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym: "To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane (wykonane) roboty budowlane nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od wyniku postępowania i oceny, czy interes ten został naruszony. Nie jest więc zasadne umorzenie postępowania odwoławczego na tej podstawie, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną (...) w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty podnoszone przez tę osobę, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby wynikający z przepisów prawa nie został naruszony" (wyrok NSA z 8 września 2010 r., II OSK 1373/09).
W świetle powyższych uwag należało stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie skarżącym przysługiwał status strony, który uprawniał ich do zainicjowania postępowania odwoławczego, a następnie udziału w nim.
W takim stanie rzeczy, Wojewoda powinien dokonać merytorycznej oceny zarzutów odwołania. Nie można uznać, że skarżący nie są stroną postępowania i postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe z tego powodu, że ich interes prawy nie został naruszony.
Ponadto należy zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji zawiera elementy. Rozstrzygnięcie tej decyzji jest rozbudowane. Na stronach 3 i 4 tej decyzji rozstrzygniecie orzeka o obszarze oddziaływania obiektu. W sytuacji, gdy nie został uchylony pkt 4 na stronie 4 decyzji organu I instancji określający jako obszar oddziaływania działki nr [...] i [...], będące w użytkowaniu wieczystym skarżących, tym bardziej niedopuszczalne było umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (wyroki NSA: z dnia 25 września 2008 r., II OSK 1058/07, LEX nr 508475; z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 1540/08, LEX nr 530045).
Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie.
W niniejszej sprawie organ administracji publicznej – Wojewoda -dokonał oceny wpływu projektowanej inwestycji na uprawnienia właściciela działki sąsiedniej.
Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 II OSK 644/10 LEX 852306).
Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno więc nastąpić, przy uwzględnieniu funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji oraz treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił między innymi, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) zawarte § 12, § 13, oraz § 19 z uwagi na znaczną odległość inwestycji od granicy działki skarżących nie zostały naruszone.
Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał oceny, że nie został naruszony interes prawny skarżących i dlatego też uznał, że nie posiadają oni przymiotu strony, a zainicjowane przez nich postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. Jak wcześniej wskazano, ocena czy interes skarżących został naruszony może być dokonywana tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a więc ocena dokonana przez organ na tym etapie postępowania była nieuprawniona.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby Wojewoda doszedł do wniosku, że obszar oddziaływania planowanego obiektu, obejmujący swoim zasięgiem działki skarżących został przez Prezydenta Miasta T. wyznaczony nieprawidłowo. Organ I instancji w decyzji wydanej w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu - w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - wskazał między innymi działkę nr [...] i [...]. Organ odwoławczy, nie zamieszczając w treści zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących przyczyn pozbawienia skarżących przymiotu strony, wydał kwestionowane rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 107 § 3 kpa.
Z decyzji organu I instancji, co zostało powyżej wykazane, wynika, że nieruchomości skarżących leżą w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tym samym skarżący są stroną postępowania o pozwolenie na budowę.
Niedopuszczalne zatem było w przedmiotowej sprawie umorzenie postępowania odwoławczego.
Bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art.138 § 1 pkt 3 kpa, a także naruszenie prawa materialnego – art.28 ust. 2 w zw. z art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną sądu (art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152 ww. ustawy.