Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 916/23

Uzasadnienie

Wójt Gminy W. decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku W. M. z [...] października 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z towarzyszącą infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną oraz parkingami w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach nr [...] położonych w miejscowości W..

W ramach ustalonych warunków zabudowy Wójt określił:

1. - powierzchnię nowej zabudowy od 360 m2 do 430 m2,
2. - wysokość budynku do kalenicy: od 9 do 13 metrów (do trzech kondygnacji nadziemnych w tym poddasze użytkowe, z możliwością podpiwniczenia),
3. - szerokość elewacji frontowej (elewacja od strony drogi powiatowej): od 14 do 32 metrów,
4. - wysokość elewacji frontowej okapu: od 4 do 8,5 m,
5. - geometrię dachu: dwuspadowy symetryczny o kącie nachylenia połaci 15 – 25 stopni lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci powyżej 35 stopni; dopuścił również dach mansardowy nawiązujący do zabudowy historycznej o kącie nachylenia połaci 45 – 75 stopni; główne połacie dachowe symetrycznej z jednakowym kątem nachylenia; dopuścił oświetlenie poddasza za pomocą lukarn i okien połaciowych; kierunek głównej kalenicy – równolegle do granicy z drogą powiatową lub prostopadle do granicy z drogą wewnętrzną;
6. - wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej: od 14,6 % do 23,2 %,
7. - minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej do powierzchni działki budowlanej: 30 %,
8. - maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 metrów od granicy działki z drogą powiatową oraz w odległości 6 metrów z drogą wewnętrzną, zgodnie z załącznikiem graficznym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. M. (tj. Skarżący) zarzucając:

1. - naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa,
2. - brak kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy o parametrach zbliżonych w najbliższym otoczeniu,
3. - niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,
4. - wykonanie życzeniowej analizy, która jest wyłącznie spełnieniem woli wnioskodawcy.

Odwołujący podniósł, że koncentracja zabudowy wielorodzinnej znajduje się po przeciwnej stronie ul. [...], która w większości sąsiaduje z wyburzonym zakładem produkcyjnym – tartakiem. Po wschodniej stronie ul. [...] zlokalizowana jest natomiast zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny upraw polowych oraz na granicy obszaru analizowanego, z dostępem z drogi wewnętrznej, szkoła i przedszkole. Wyjątkiem w elewacji wschodniej zabudowy ul. [...] jest zabudowa zabytkowa tj. O. S. – W. (dawna szkoła, działka nr [...]) oraz towarzsząca jej zabudowa wielorodzinna (dawny dom nauczyciela/ internat, działka nr [...]). Zdaniem Skarżącego wobec powyższego wschodnia część ul. [...] ma już rozwiniętą zabudowę, którą stanowi w większości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i takowa powinna być kontynuowana.

Odnośnie linii zabudowy Odwołujący wskazał, że przy jej określeniu nie uwzględniono zrealizowanej zabudowy na działce nr [...]. Zarzucił, że użyte przez organ mapy są rozbieżne i nie odzwierciedlają stanu faktycznego.

Odwołujący podniósł, że przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy pominięto znajdującą się w najbliższym sąsiedztwie zabudowę jednorodzinną, o mniejszej intensywności wskaźnika zabudowy. W analizie stwierdzono, że ustalone parametry nawiązują do intensywności działek o tej samej funkcji, jednakże wskazane w analizie przykłady działek to zabudowa wielorodzinna korzystna dla wnioskodawcy tj. przedszkole, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa.

Zdaniem Skarżącego przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej w analizie pominięto zabudowę znajdującą się w najbliższym otoczeniu tj. w kwartale, w którym znajdują się działki objęte zaskarżoną decyzją. Przy wyznaczeniu tego parametru uwzględniono natomiast znajdującą się obszarze analizowanym zabudowę z najszerszą elewacją frontową tj. przedszkole, szkołę i ośrodek szkolno – wychowawczy.

Także przy ustaleniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) pominięto w analizie zabudowę znajdującą się w kwartale zawierającym działki inwestora, uwzględniono natomiast szkołę, która znajduje się w granicy obszaru analizowanego.

Odwołujący wskazał, że przy określeniu wysokości budynku do kalenicy w decyzji stwierdzono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna o wysokości 11 – 14 m. Tymczasem ośrodek szkolono – wychowawczy wraz z internatem (działki nr [...]) nie pełni funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, zatem powinny być wyłączone z analizy. W analizie całkowicie pomięto przy tym zabudowę jednorodzinną w kwartale z działkami inwestora.

W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta z [...] marca 2023 r.

Kolegium uznało, że spełnione są warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.p.z.p.").

Kolegium stwierdziło, że dla ustalenia warunków zabudowy wymagane jest by inwestycja stanowiła kontynuację funkcji zabudowy występującej w analizowanym obszarze. W rozpatrywanym przypadku ustalono, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Występowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w szeroko rozumianym sąsiedztwie planowanej inwestycji potwierdza nawet Odwołujący. Kolegium podkreśliło, że dla kontynuacji funkcji nie ma znaczenia rozproszenie istniejącej zabudowy, czy też występowanie zabudowy o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej po przeciwnej stronie drogi. Bez znaczenia jest także pierwotne przeznaczenie zabudowy aktualnie stanowiącej zabudowę o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej.

Ponadto w ocenie Kolegium zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna są formami zabudowy mieszkaniowej i każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji (w tym względzie Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] września 2020 r., sygn. akt II OSK 1777/20).

Kolegium uznało, że charakterystyka nowej zabudowy została oparta o prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną, w zgodzie z przepisami § 4 – 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanego w skrócie "rozporządzeniem").

Odnośnie sposobu ustalenia obowiązującej linii zabudowy Kolegium podniosło, że został on opisany w § 4 rozporządzenia. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalania linii zabudowy jest jej wyznaczenie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przepisy ust. 2 i 3 wskazanego paragrafu regulują sytuacje wyjątkowe, gdy linia zabudowy jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wówczas nową linię zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami lub też gdy tworzy ona uskok - nową zabudowę należy ustalić jako kontynuację linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego. Także wówczas, gdy żadna z powyższych sytuacji szczególnych nie ma zastosowania, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli jednak wynika to z przeprowadzonej analizy obszaru.

Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ustalił obowiązującą linię zabudowy w prawidłowy sposób, na podstawie działek sąsiednich znajdujących się w analizowanym obszarze z zastosowaniem dopuszczalnego odstępstwa, co zostało szczegółowo uzasadnione koniecznością zachowania ładu przestrzennego. Ponadto linia zabudowy spełnia wymogi wynikającymi z przepisów odrębnych - ustawy o drogach publicznych i odległości określonych w tej ustawie, co potwierdza uzgodnienie z zarządca drogi powiatowej, do której przylega teren inwestycji. Kolegium podniosło, że przeprowadzona analiza wykazała istnienie znacznych dysproporcji w zakresie linii zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji, co pozwoliło na wyznaczenie linii zabudowy w odległości 5 m od granicy terenu inwestycji z drogą publiczną, z której ma odbywać się obsługa komunikacyjna inwestycji. Kolegium podkreśliło, że linia ta została wyznaczona na podstawie linii zabudowy istniejącego budynku zlokalizowanego przy tej samej drodze publicznej.

Odnośnie parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu tj. od 14,6 do 23,2 % Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym występuje znaczne zróżnicowanie istniejących wskaźników (od 1,8 do 41,3 %), a wartość średnia wyniosła 18,4 %.W ocenie Kolegium parametr ten wyznaczono w prawidłowy sposób, gdyż uwzględnia różnorodność zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie inwestycji. Zdaniem Kolegium dominowanie w obszarze analizowanym zabudowy o innej funkcji niż wnioskowana nie stanowi przeszkody do objęcia analizą takiej zabudowy. Ważne jest jedynie by przeprowadzona analiza umożliwiła ustalenie dla planowanej inwestycji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu zgodnie z wnioskiem inwestora. Wskaźnik ten nie musi być ustalony wyłącznie na podstawie średniej wartości z analizowanego obszaru, gdyż przepisy rozporządzenia dopuszczają zastosowanie odstępstwa, co wymaga szczegółowego uzasadnienia. W rozpatrywanym przypadku ustalona wartość oscyluje wokół wartości średniej.

Odnośnie szerokości elewacji frontowej Kolegium stwierdziło, że podstawowym sposobem jej wyznaczania jest ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). W rozpatrywanym przypadku parametr ten ustalono z zastosowaniem uzasadnionego odstępstwa w przedziale od 14 do 32 m. Parametr ten został wyznaczony w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w analizowanym obszarze, w tym po przeciwnej stronie drogi powiatowej. Ś. wskaźnik w analizowanym obszarze wyniósł 12,9 m, a maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wyniosła 68 m.

Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym parametr ten waha się w granicach od 2,5 m do 15 m. W przedmiotowej sprawie zastosowano przewidziane w § 7 rozporządzenia odstępstwo uwzględniające różnorodność zabudowy występującej w analizowanym obszarze i ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie od 4 m do 8,5 m.

Odnośnie geometrii dachu Kolegium wskazało że wobec braku szczegółowego wskazania w rozporządzeniu sposobu wyznaczania jej wyznaczania można przyjąć, że planowana zabudowa winna nawiązywać do zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie inwestycji. W rozpatrywanym przypadku przeprowadzona analiza wykazała, ze w tak rozumianym sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania z dachami o zróżnicowanym układzie oraz kącie nachylenia połaci dachowych, zróżnicowanej wysokości i kierunku kalenicy głównej. Takie sąsiedztwo pozwoliło na ustalenie dachu dwuspadowego o kącie pochylenia połaci dachowych od 15 do 25 stopni lub wielospadowego o kącie nachylenia połaci powyżej 35 stopni, wysokości głównej kalenicy od 9 do 13 m i kierunku głównej kalenicy równoległych do granicy z droga powiatową i prostopadłym do granicy z drogą wewnętrzną. Ponadto przeprowadzona analiza dopuściła dach mansardowy nawiązujący do historycznej zabudowy o kącie nachylenia połaci od 45 do 75 stopni.

W ocenie Kolegium powyższe ustalenia zapewniają harmonijny charakter zabudowy i nie naruszają zasady dobrego sąsiedztwa.

W skardze do sądu administracyjnego D. M. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie w ślad za organem I instancji, że planowana inwestycja pozostaje zgodna z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, podczas gdy planowane we wniosku zamierzenie budowlane pozostaje sprzeczne z zastaną w bezpośredniej okolicy zabudową, gdyż charakteryzuje się dalece odmiennymi gabarytami,
3. b) § 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zaaprobowanie błędnie przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której ustalono parametry dla wnioskowanej zabudowy w sposób dowolny,
4. c) § 6 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez zaaprobowanie dokonanego przez organ I instancji ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej budynków w sposób dowolny, w bardzo dużym przedziale wartości i bez uzasadnienia odstępstwa od przyjęcia tej wartości na poziomie średniej, zgodnie z § 6 pkt 1 rozporządzenia,
5. d) § 7 pkt 4 rozporządzenia poprzez zaaprobowanie dokonanego przez organ I instancji wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób dowolny, w bardzo dużym przedziale wartości i bez uzasadnienia odstępstwa od przyjęcia tej wartości zgodnie z § 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia
6. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez pominięcie istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych tj. identyfikacji charakterystyki całokształtu zabudowy w obszarze analizowanym, brak wnikliwej oceny analizy urbanistycznej oraz nieprawidłową ocenę analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ I instancji, polegającą na całkowitym pominięciu średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym i odniesienie ustalanych parametrów przede wszystkim do jednego budynku o maksymalnych parametrach tj. budynku szkoły.

Uzasadniając skargę Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że każde odstępstwo od parametrów wynikających z obliczenia średniej powinno być szczegółowo wyjaśnione i uzasadnione, a samo występowanie zabudowy o parametrach większych niż średnia nie jest wystarczającą przesłanka dla ustalenia takich wartości dla nowej zabudowy. Naruszeniem prawa jest też znaczące odstępstwo. W przedmiotowej zaś sprawie średnia szerokość elewacji frontowej z obszaru analizowanego wynosi 12,9 m, a ustalona przez organ dopuszczalna wartość to 32 m. Tak znaczące odstępstwo należałoby zatem bardzo szczegółowo uzasadnić.

Skarżący zwrócił uwagę, że organ przy ustaleniu parametru winien odnosić się do wszystkich rodzajów zabudowy, zarówno mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej jak i usługowej. Tymczasem organ pominął fakt, że większość zabudowy stanowią budynki mieszkaniowe jednorodzinne o szerokości niższej niż średnia, a nawiązał do jednego budynku szkoły, którego szerokość elewacji frontowej wynosi 68 m. Skarżący podniósł, że organ mógł przeprowadzić swojego rodzaju podanalizę tj. zbadać parametry zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i na tej podstawie wyznaczyć maksymalne parametry dla wnioskowanej zabudowy. Organ przeprowadził co prawda tego typu obliczenia, lecz nie odniósł się do nich przy ustalaniu szerokości elewacji dla projektowanej zabudowy.

Skarżący podniósł ponadto, że obliczenia te bezzasadnie uwzględniają ośrodek szkolno – wychowawczy, co skutkowało wskazaniem jako średniej szerokości 23,1 m. Obliczenie średniej przy uwzględnieniu wyłącznie budynków mieszkaniowych wielorodzinnych daje natomiast średnią szerokość 14,4 m. Gdyby zatem organ chciał ściśle trzymać się prawa to wyznaczyłby taką właśnie szerokość z tolerancją 20 %.

W uzasadnieniu skargi odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Skarżący podniósł, że zasadą jest iż w pierwszej kolejności wysokość tę wyznacza się jako przedłużenie wysokości z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Dopiero stwierdzenie, że wysokości te tworzą uskok dałoby podstawę do wyznaczenia wysokości w oparciu o średnią wysokość z obszaru analizowanego. Tymczasem organ od razu zdecydował się na wskazanie innej wysokości. Bezzasadnie także uwzględnił wysokość budynku szkolnego (15 m). Nie uzasadnił także szczegółowo odstępstwa od stwierdzonej średniej tego parametru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2023 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie "u.p.z.p") – w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "rozporządzenie") – również w brzmieniu sprzed 3 stycznia 2022 r. Należy bowiem zauważyć, że wniosek o warunki zabudowy został złożony przez inwestora w dniu 9 października 2020 r., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 1986). Na mocy zaś art. 4 tej ustawy do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Ponadto zgodnie z rozporządzeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższych względów w niniejszej sprawie należy stosować przepisy obowiązujące przed 3 stycznia 2022 r., pomimo że decyzje obu instancji wydane zostały w nowym stanie prawnym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasadniczo brak spełnienia choćby jednego z wyżej wymienionych warunków uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadne jest stanowisko organu, że przewidziana dla planowanej inwestycji zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna mieści się w granicach stwierdzonej w ramach analizy urbanistycznej funkcji mieszkaniowej. Zarówno zabudowa jednorodzinna jak też wielorodzinna są bowiem formami zabudowy mieszkaniowej tj. pełnią jednakową funkcję. Inną natomiast kwestią jest to, czy budynek mieszkaniowy wielorodzinny można wznieść na danym obszarze z zachowaniem istniejącego na nim ładu przestrzennego, który może wyrażać się np. w wyraźnym oddzieleniu strefy zabudowy jednorodzinnej od strefy zabudowy wielorodzinnej.

Zasadne jest natomiast stanowisko Skarżącego odnośnie błędnie wyznaczonych wskaźników kształtujących parametry planowanej zabudowy, w szczególności w zakresie dotyczącym korzystania z możliwości ich ustalenia w oparciu o średnią danego parametru w obszarze analizowanym oraz uzasadnienie odstąpienia od średniej wartości parametru.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 336/18 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; por. także wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 lutego 2023r. sygn. II SA/Bd 944/22 publ. CBOSA) z ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno zatem wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Przy ocenie tych przesłanek należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ładem przestrzennym zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Wynika z tego, że odejście od wartości średnich jest dopuszczalne nie ze względu na jakiekolwiek spostrzeżenia dotyczące ukształtowania przestrzeni (zabudowy) w obszarze analizowanym, ale wyłącznie w oparciu o takie wskazane w analizie cechy ukształtowania przestrzeni czy zabudowy, dzięki którym analizowana przestrzeń jest harmonijną całością oraz które są przejawem "uporządkowanych" (a nie "jakichkolwiek") relacji uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno – gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno – estetycznych.

Należy ponadto zauważyć, że ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wprowadził wymóg, aby projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządziła osoba, o której mowa w art. 5, albo osoba wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 powołanej ustawy. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy.

W konsekwencji należy uznać, że decyzja o warunkach zabudowy w argumentacji dotyczącej odstąpienia od średnich wartości parametrów zabudowy winna odwoływać się do wiedzy z zakresu urbanistyki, wskazywać na dostrzegalne w świetle tej wiedzy cechy czy kształtujące się prawidłowości istniejącej zabudowy. Nie wystarczy w tym zakresie powoływanie się na ustalone wartości średnie części dostępnych danych czy wskazywanie, że ustalone wartości parametrów pozostają w zakresie zbioru danych obejmującego wartości tego parametru występującego w obszarze analizowanym. Wiedza o zbiorach liczb, w tym ustalenie czy dana liczba pozostaje w zakresie danego zbioru liczb oraz ustalanie średniej arytmetycznej jest wiedzą wymaganą na poziomie szkoły podstawowej (por. "Podstawa programowa kształcenia ogólnego z komentarzem. Szkoła podstawowa. Matematyka." – MEN, Ośrodek Rozwoju Edukacji dostęp do dokumentu przez stronę - https://www.ore.edu.pl/2017/12/ppko/, str. 19: KLASY VII i VIII – punkt XII i XIII.

Odczytywanie danych i elementy statystyki opisowej). Trudno zatem przyjąć, że ustawodawca postawił wysoki wymóg co do kwalifikacji osoby, która ma sporządzić projekt decyzji o warunkach zabudowy jedynie po to, aby osoba ta wsparła organ w argumentacji ograniczającej się do badania zakresu zbioru liczb (tj. liczb odzwierciedlających wartości konkretnych parametrów zabudowy w obszarze analizowanym) oraz obliczania średniej arytmetycznej.

Przenosząc powyższe na przedmiotową sprawę należy stwierdzić, że Organ ustalił wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki budowlanej (14,6 % - 23,2 %) stwierdzając, że zbiór danych dotyczących tego parametru mieści się w przedziale od 1,8 do 41,3 % a średnia tego zbioru to 18,4 %. Organ nie wskazał natomiast żadnych wynikających z analizy argumentów dotyczących ładu przestrzennego, pozwalających na przyjęcie innej wartości niż wartość średnia. Niewątpliwie nie jest takim argumentem twierdzenie, że przyjmując przedział wartości 14,6 % - 23,2 % organ uwzględnił "różnorodność zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie inwestycji". Uznanie takiego argumentu za wystarczający pozwalałby na przyjęcie za właściwy każdego innego przedziału wartości ze zbioru wartości liczbowych pomiędzy 1,8 a 41,3 np. 2 – 6 %, 20 – 30 % czy 39 – 41 %. O każdym z tym przedziałów można powiedzieć, że uwzględnia on stwierdzoną różnorodność zabudowy o wartościach powierzchni zabudowy pomiędzy 1,8 a 41,3 %. Nie można wobec tego uznać, że organ przyjmując jako dopuszczalny wskaźnik zabudowy inny niż ustalony średni wskaźnik uczynił to z zachowaniem wymogu wskazanego w § 5 ust. 2 rozporządzenia tj. ze wskazaniem wynikających z analizy argumentów, które mając na względzie wymóg zachowania ładu przestrzennego, przemawiają za odstąpieniem od ustalonej średniej.

Podobne uchybienie ma miejsce odnośnie wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Organ wskazał jako średnią szerokość w obszarze analizowanym wartość 12,9 m. Przewidziana w § 6 ust. 1 tolerancja 20 % od tej wartości oznaczałaby przedział 10,32 – 15,48 m. Kolegium uznało natomiast za uzasadniony wskazany przez organ I instancji przedział 14 – 32 m. Uzasadnienie dla takiego odstępstwa od wartości ustalonej zgodnie z § 6 ust. 1 jest według Kolegium okoliczność, że parametr ten został wyznaczony "w nawiązaniu" do szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w analizowanym obszarze, w tym po przeciwnej stronie, a ponadto, że maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wyniosła 60 m. Trzeba zauważyć, że zgodnie z analizą szerokość elewacji frontowych budynków wynosi od 2,5 do 68 m. Przyjęcie za Kolegium, że uzasadnieniem dla odstąpienie od sposobu wyznaczania określonego w § 6 ust. 1 rozporządzenia jest jedynie "nawiązanie" do szerokości elewacji frontowych wskazanych w analizie pozwoliłoby na uzasadnienie każdego innego przedziału szerokości, oby tylko zawierał się w przedziale od 2,5 do 68 m. Takie odczytanie § 6 ust. 2 rozporządzenia oznaczałoby wyznaczenie w decyzji przedmiotowego parametru bez realizacji celu ustawy tj. zachowania ładu przestrzennego.

Odnośnie parametru dotyczącego wysokości planowanej inwestycji należy przede wszystkim zauważyć, że Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji tym samym powtórzyło ustalenie tego parametru jako "wysokość elewacji frontowej do okapu". Jest to parametr nieznany ani ustawie, ani rozporządzeniu. Ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 7 pkt 4 oraz rozporządzenie w § 7 ust. 1 przewidują, że ma być wyznaczona "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" a nie "wysokość do okapu". Okap to dolna, pozioma krawędź dachu, zwykle wysunięta przed płaszczyznę elewacji (por. https://pl.wikipedia.org/wiki/Okap_(budownictwo)). Okap jest zatem częścią dachu a nie częścią elewacji frontowej budynku, której wysokość ma wyznaczyć organ w decyzji o warunkach zabudowy.

Już z tej zatem przyczyny zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzją Wójta są wadliwe.

Ponadto zasadnie podnosi Skarżący, że § 7 rozporządzenia wymaga, aby w pierwszej kolejności organ ustalił, jaka jest wysokość budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora. W świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z zestawienia tych przepisów wynika, że "działkami sąsiednimi" o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia są działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora, a nie "działki sąsiednie" w szerokim znaczeniu tj. tworzące obszar analizowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. II SA/Po 329/16, publ.

CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że organ nie odniósł się do tego czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia tj. na działkach bezpośrednio graniczących z działką inwestora tworzy uskok, a tym samym, czy spełniona jest przesłanka aby określić analizowany parametr zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia tj. w oparciu średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Tego rodzaju ustaleń brak też w samej analizie urbanistycznej, która od opisu zbioru wartości parametru wysokości budynków w obszarze analizowanym od razu przechodzi do możliwości wyznaczania wysokości planowanego budynku w oparciu o średnią wielkość parametru wysokości w obszarze analizowanym.

Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z ww. naruszeniem przepisów prawa, co miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) uchylił decyzje organów obu instancji.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę stosując się do powyższego stanowiska Sądu, w szczególności odnośnie możliwości odstąpienia od ustalonych średnich parametrów budynków w obszarze analizowanym oraz sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ponadto mając na względzie upływ czasu od momentu złożenia wniosku przez inwestora oraz zasadę, że organ jest zobowiązany wydać decyzję w oparciu o stan faktyczny istniejący w momencie jej podjęcia - organ, biorąc pod uwagę wskazanie Skarżącego dotyczące zakończenia budowy budynku na działce nr [...] (sąsiadującej z działkami inwestora) winien dokonać sprawdzenia, czy stan zabudowy w obszarze analizowanym nie uległ zmianie, a jeżeli tak – winien przed rozstrzygnięciem sprawy ponownie sporządzić analizę urbanistyczną uwzględniającą stan aktualny.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego przez Skarżącego wpisu.