Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (zwany dalej "Inspektorem Powiatowym") w T. po rozpoznaniu wniosku spółki M. F. Z. S. O. i R. sp. z o.o.(zwanej dalej "[...]"), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej w skrócie "k.p.a."), postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia w biurowcu przy ul [...] w T. dostępu do wody dla przebywających tam osób.
Powodem odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że osoby przebywające dobrowolnie w pomieszczeniach budynku Skarbu Państwa nie są pracownikami wnioskodawcy ani pracownikami przejętymi przez Wojewodę Kujawsko – P. (zwanego dalej "Wojewodą").
Organ wskazał, że [...] maja 2019 r. otrzymał wniosek [...] w o podjęcie pilnej interwencji w sprawie przywrócenia wody w biurowcu [...], ze względu na zagrożenie sanitarno – epidemiologiczne. P. z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda poinformował, że jest właścicielem budynku i że budynek jest zajmowany przez byłych pracowników [...] bez podstawy prawnej. W oparciu o tę informację organ stwierdził, że Wojewoda nie jest pracodawcą osób przebywających w budynku przy ul. [...], zatem nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia [...] czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, które nakładają na pracodawcę obowiązek zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Inspektor Powiatowy podniósł, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprawują bieżący nadzór sanitarny nad zakładami pracy oraz warunków zdrowotnych środowiska pracy. Wobec tego Inspektor Powiatowy nie znajduje podstaw do podejmowania działań w niniejszej sprawie.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia [...] Inspektor Sanitarny (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") postanowieniem nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego.
Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał zarzuty braku doręczenia postanowienia organu pierwszej instancji spółce [...] [...] oraz byłym pracownikom spółki [...]. Organ podniósł, że wydane postanowienie dotyczyło zgłoszenia spółki [...], a nie innych podmiotów.
Inspektor Wojewódzki wskazał, że organ I instancji ma wiedzę dotyczącą przedmiotowej sytuacji od stycznia 2019 r. W dniu [...] stycznia 2019 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził kontrolę sanitarną w biurowcu przy ul. [...], w wyniku której nie stwierdzono nieprawidłowości odnośnie stanu sanitarno – higienicznego obiektu.
Z pisma Wojewody z [...] stycznia 2019 r. wynika natomiast, że przedmiotowy budynek powinien zostać wydany Skarbowi Państwa, a tym samym [...] zajmuje pomieszczenia na 3 kondygnacji bez podstawy prawnej. Biorąc to pod uwagę Inspektor Powiatowy pismem z [...] stycznia 2019 r. zwrócił się do Wojewody o rozważenie możliwości udostępnienia wody bieżącej osobom przebywającym w budynku do czasu ostatecznego rozwiązania problemu legalności pobytu osób w budynku.
Organ zwrócił uwagę, że wnioskodawca dwukrotnie był informowany przez Inspektora Powiatowego, że nie ma podstaw do podejmowania dalszych działań w biurowcu ze względu na status prawny osób przebywających w budynku oraz że nie ma kompetencji do rozpatrywania spornego statusu prawnego – w tym względzie właściwe są sądy powszechne. Inspektor Powiatowy podejmował próbę wyjaśnienia okoliczności statusu prawnego zwracając się do zarządu spółki [...] o wyjaśnienia, jednakże ich nie uzyskał (Spółka nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego, że pracownicy zostali przejęci przez Skarb Państwa i tytułu prawnego do zajmowania pomieszczeń w budynku).
W tej sytuacji Inspektor Wojewódzki uznał za słuszne stanowisko Inspektora Powiatowego, że nie ma on kompetencji ani podstaw prawnych do przymuszenia Wojewody do udostępnienia wody osobom przebywającym w budynku. Zasadne wobec tego było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania podyktowana jest brakiem jednoznacznego wyjaśnienia legalności przebywania osób w biurowcu i toczącym się sporem między [...] a Wojewodą.
Inspektor Wojewódzki wskazał także, że nieuzasadniony był wniosek strony o przeprowadzenia dowodu z wyciągu protokołu zdawczo – odbiorczego z czynności wykonanych [...] sierpnia 2018 r. dotyczących zabezpieczenia prze Wojewodę majątku Skarbu Państwa od spółki [...], gdyż przedmiot dowodu nie obejmuje okoliczności mających znaczenie dla sprawy.
W skardze do sądu administracyjnego [...] wniósł o uchylenie postanowienia Inspektora Wojewódzkiego oraz postanowienia Inspektora Powiatowego.
W skardze zarzucono:
- brak rozpoznania zarzutów naruszenia art. 1 w zw. z art. 2 i art. 5 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 59, zwanej w skrócie "u.p.i.s.") – organ I instancji pominął jakiekolwiek ustosunkowanie się do tych zarzutów,
- naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.p.i.s. poprzez brak sprawowania zapobiegawczego i bieżącego nadzoru nad warunkami higieny, w tym w zakładzie pracy Skarbu Państwa i [...] – [...] sp. z o.o. w celu zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych,
- naruszenie art. 7 Konstytucji (zasada zaufania obywatela do państwa), art. 2 Konstytucji (zasada państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej), naruszenie zasady działania organów władzy publicznej na podstawie przepisów prawa poprzez brak wskazania przez organy podstawy prawnej swojego działania,
- bezpodstawne oddalenie wniosku dowodowego – wyciągu z protokołu z czynności z [...] sierpnia 2018 r. – z którego wynika, że w tym dniu Wojewoda przejął pracowników spółki [...] w trybie art. 231 Kodeksu Pracy ponieważ doszło do przejęcia tego dnia zakładu pracy w rozumieniu tego przepisu,
- naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę wszczęcia postępowania mimo podstaw do wszczęcia,
- brak doręczenia skarżonego postanowienia organu I instancji były pracownikom spółki – obecnym pracownikom Skarbu Państwa oraz spółce [...] – [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zaskarżone postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. stosownie do którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W przedmiotowej sprawie zasadniczą przesłanką odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że organ nie ma kompetencji ani podstaw prawnych do przymuszenia Wojewody do udostępnienia wody osobom przebywającym w budynku. Taką argumentację w świetle treści ww. art. 61 § 1 k.p.a. należy kwalifikować jako wystąpienie "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego.
Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których stanowi art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią formalną przeszkodę do wszczęcia postępowania, przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie w tej samej sprawie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem "inną uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, stanowi także przypadek, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniosku strony, czyli nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 maja 2020 r. sygn. II SA/Bk 43/20). W przedmiotowej sprawie brak możliwości wydania rozstrzygnięcia przymuszającego do udostępnienia wody w budynku organ wywodzi z istnienia sporu co do tego, czyimi pracownikami są osoby przebywające w budynku oraz czy wnioskodawca ma tytuł prawny do zajmowania pomieszczeń w budynku. Organ zatem uznaje, że nie ma kompetencji (podstawy prawnej) do działania w przypadku jeżeli nie ma do czynienia z zakładem pracy, który to zakład niewątpliwie w sposób legalny zajmuje określoną nieruchomość.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami:
- higieny środowiska,
- higieny pracy w zakładach pracy,
- higieny radiacyjnej,
- higieny procesów nauczania i wychowania,
- higieny wypoczynku i rekreacji,
- zdrowotnymi żywności, żywienia i produktów kosmetycznych,
- higieniczno-sanitarnymi, jakie powinien spełniać personel medyczny, sprzęt oraz pomieszczenia, w których są udzielane świadczenia zdrowotne
- w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.
Należy zwrócić uwagę, że z cytowanego przepisu wynika, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Jedynie przykładowo ("w szczególności") cytowany przepis wskazuje sposób realizacji owych zdań, w tym w pkt 2 wskazuje, że obejmuje on sprawowanie nadzoru nad warunkami higieny pracy w zakładach pracy. Takie przykładowe wskazanie nie oznacza, że Państwowa Inspekcja Sanitarna ma swoje działania ograniczyć tylko do takich grup osób wykonujących pracę, które tworzą legalnie działający zakład pracy, w którym pracodawcę można bez żadnych sporów prawnych wskazać i który to pracodawca ma niekwestionowany przez nikogo tytułu prawny do zajmowania nieruchomości, w obrębie której działa dany zakład pracy.
Wskazując w art. 1 u.p.i.s., że Państwowa Inspekcja Sanitarna ma wykonywać zadnia z zakresu zdrowia publicznego ustawodawca nie określił, co to jest "zdrowie publiczne". Można jednak tu posłużyć się definicją legalną "zdrowia publicznego" zamieszczoną w art. 2 pkt 35 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.). Zgodnie z nią jest to stan zdrowotny całego społeczeństwa lub jego części określany na podstawie wskaźników epidemiologicznych i demograficznych (por. M. Kaczocha "Ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Komentarz" publ. w Systemie Informacji Prawnej LEX, 2017). Państwowa Inspekcja Sanitarna ma zatem realizować zadania odnoszące się do stanu zdrowotnego społeczeństwa – a nie tylko tej części tego społeczeństwa, która ma bezspornie uregulowany stan prawny. Istnienie sporu prawnego może być przeszkodą w określeniu podmiotu, względem którego Inspekcja może skutecznie podejmować działania, ale nie może być powodem, dla którego Państwowa Inspekcja Sanitarna może odmówić podejmowania działań "w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych".
W przedmiotowej sprawie należy zwrócić także uwagę, że - jak wynika z treści ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - Państwowa Inspekcja Sanitarna wykonuje także zadania z zakresu zapobiegania oraz zwalczania chorób zakaźnych u ludzi. Powszechnie znanym faktem (zwłaszcza w ostatnim czasie) jest konieczność posiadania dostępu do wody, aby móc zachować higienę osobistą i tym samym zapobiegać rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych. Jak wynika z art. 22 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi utrzymanie nieruchomości w należytym stanie higieniczno – sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym należy zarówno do właściciela, posiadaczy jak też zarządzającego nieruchomością. Z kolei zgodnie z art. 27 u.p.i.s. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. W przypadku zatem jeżeli na dana nieruchomość nie jest w należytym stanie higieniczno – sanitarnym, Państwowa Inspekcja Sanitarna może skierować decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych uchybień nawet do posiadacza nieruchomości a więc do osoby, która niekoniecznie może wykazać się bezspornym prawem do nieruchomości.
Nie można zatem stwierdzić, aby w przedmiotowej sprawie Państwowa Inspekcja Sanitarna nie miała podstaw prawnych do podejmowania działań w zakresie swojej kompetencji. Brak jest zatem w niniejszej sprawie "innych uzasadnionych przyczyn" skutkujących koniecznością odmowy wszczęcia postępowania.
Odrębną kwestią jest natomiast, czy wyniki przeprowadzonego postępowania dadzą podstawę do wydania określonego nakazu i względem jakiego podmiotu. Tego rodzaju kwestie rozstrzygane są bądź poprzez wydanie decyzji merytorycznej bądź poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.
W związku ze wskazywanym przez organ sporem prawnym odrębną kwestią jest także kwestia czy skarżącej Spółce (jak też innym podmiotom) przysługuje przymiot strony postępowania. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że powodem odmowy wszczęcia postępowania jest także złożenie wniosku przez podmiot niebędący stroną. Jak wskazuje jednakże ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z powyższej przyczyny jest ograniczone do przypadków, gdy w sposób niewymagający ustaleń stanu faktycznego, wynika, że żądający wszczęcia postępowania nie ma interesu prawnego. Jeżeli natomiast konieczna jest weryfikacja posiadania przez wnioskodawcę statusu strony, to nie może być ona dokonywana w trybie wstępnego postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 61a § 1. W takim przypadku konieczne będzie prowadzenie postępowania administracyjnego, a w przypadku zgromadzeniu w jego toku materiału dowodowego, z którego będzie wynikać brak przymiotu strony po stronie wnioskodawcy - organ winien wydać decyzję u umorzeniu postępowania.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) należało orzec jak w sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ winien orzec stosownie do powyższego stanowiska Sądu.