Uzasadnienie
Informacją z dnia [...] kwietnia 2019 r., Wójt Gminy ustalił skarżącej A. Sp. z o.o. w S. (powoływanej również jako "spółka") opłatę w wysokości [...] zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nr KW [...], położonej w miejscowości O. i zobowiązał spółkę do jej uiszczenia.
We wniesionej reklamacji skarżąca zarzuciła, że nie ma podstaw do nałożenia na nią przedmiotowej opłaty, wskazując że działka nr [...] znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż podłączona jest ona do systemu (urządzeń spółki drenarskiej – w tym zakresie podpisała trójstronne porozumienie) odprowadzającego z danego obszaru (obejmującego nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale też działki sąsiednie) wody opadowe lub roztopowe. Wody opadowe i roztopowe odprowadzone są do Kanału zbiorczego drenarskiego, a w dalszej kolejności do rowu melioracyjnego szczegółowego, a następnie do rowu podstawowego tj. Kanału [...], którego teren zlewni obejmuje także inne okoliczne miejscowości.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie m.in. art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7 i art. 272 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310, dalej "Prawo wodne"), określił skarżącej opłatę za II kwartał 2020 r. w kwocie [...]zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej 8438 m˛, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 6524 m˛ (tj. 77,3 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł /m˛.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że działka skarżącej [...] podłączona jest do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe i roztopowe, dla której zostało podpisane trójstronne porozumienie na korzystanie z urządzeń spółki drenarskiej, pomiędzy Spółką Drenarską, A. Sp. z o.o. oraz Wójtem Gminy, co wynika z kontroli nieruchomości skarżącej z [...] listopada 2018 r. (brak w aktach dokumentów potwierdzających powyższą kontrolę).
Organ wskazał też, że podczas kontroli [...] czerwca 2020 r. ustalono, że wody opadowe i roztopowe z nieruchomości skarżącej są odprowadzane za pośrednictwem kratek i rur kanalizacyjnych. W końcowym odcinku wody te są podczyszczane w osadniku oraz separatorze węglowodorów ropopochodnych po czym za pośrednictwem rurociągu 0 315 mm odprowadzane poprzez studnię oznaczoną "DT" do rurociągu drenarskiego 0 400 mm. Przedmiotowe kwestie reguluje ww. porozumienie z 2013 roku. Wody opadowe są odprowadzane poza granice nieruchomości do studni "DT" zlokalizowanej na dz. o numerze 70 obręb O.. Obszar zlokalizowany jest na obszarze jednolitych wód powierzchniowych o nr [...] - Kanał S.. Wewnętrzna sieć spółki skarżącej za pomocą wypustów ulicznych i przykanalików 0 160 wpięta jest do rurociągu 0 315 mm. Na dz. [...] znajduje się rurociąg z 3 studniami rewizyjnymi: Dl, D2 i D3 po czym następuje wyżej opisane wpięcie do rurociągu melioracyjnego.
Jednocześnie organ uznał, że obszar na którym znajduje się nieruchomość skarżącej nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, Przyczyny tego w ocenie organu wynikają z okoliczności, że:
- - urządzenia instalacja kanalizacji deszczowej, jako nienależące do urządzeń wodnych, nie mogą być uznane za urządzenia do retencjonowania, skoro art. 7 ust. 2 Prawa wodnego stanowi, iż przepisów ustawy nie stosuje się do korzystania z wody zgromadzonej za pomocą urządzeń oraz instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi,
- - skarżąca dysponuje wewnątrzzakładowym systemem odprowadzania opadów atmosferycznych, albowiem system odprowadzania wód znajdujący się na jej nieruchomości nie współfunkcjonuje z żadnym innym systemem kanalizacji na przedmiotowym obszarze, wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z poszczególnych nieruchomości bezpośrednio do rowu melioracyjnego, a nie są wprowadzone do systemu,
- - rów melioracyjny, zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a), Prawa wodnego, jest urządzeniem wodnym, przez który rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym: urządzenia lub budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej,
- - w myśl art. 389 pkt 1 Prawa wodnego, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne - wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego, którym jest rów, więc nie może być on tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którego wykonanie ani przebudowa nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
- - system skarżącej winien funkcjonować z systemem na danym obszarze, którym powinien być gminny system kanalizacji deszczowej, odwadniający większą aglomerację, który jednak nie istnieje.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. Sp. z o.o. w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, zarzuciła:
- a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "kpa"), poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej,
- b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można uznać systemu kanalizacji, który wody opadowe i roztopowe odprowadzane z danego obszaru za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, gdzie następnie woda z kanału zbiorczego drenarskiego odprowadzana jest w dalszej części do rowu melioracyjnego, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne to zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny – stanowi część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (publ. jak wcześniej wskazano) szczególnym korzystaniem z wód jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Wskazane szczególne korzystanie z wód objęte zostało obowiązkiem uiszczenia opłaty, co wynika z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Z treści przytoczonego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, w związku ze wskazaną formą szczególnego korzystanie z wód, są:
- - odpowiednia powierzchnia nieruchomości (powyżej 3500 m2)
- - wykonanie określonych robót lub obiektów budowlanych na terenie nieruchomości
- - wyłącznie w następstwie wykonanych robót lub obiektów oznaczonej powierzchni nieruchomości (powyżej 70 %) z powierzchni biologicznie czynnej,
- - nieujęcie obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
W niniejszej sprawie spór między stronami w zakresie wymienionych przesłanek, dotyczył wyłącznie kwestii, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej.
Prawo wodne nie definiuje pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawodawca pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" odniósł w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wprost do pojęcia "obszaru", a nie nieruchomości. Z analizy przepisów Prawa wodnego wynika także, że ustawodawca w ramach systemów kanalizacji wyodrębnił "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych" oraz "systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" (patrz art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego). Jednakże tylko pojęcie systemu kanalizacji zbiorczej zostało zdefiniowane w Prawie wodnym, tj. w art. 16 pkt 59 tej ustawy, poprzez określenie, że jest to sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków.
Z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika natomiast, że zarówno otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, jak i systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ujmują wody opadowe lub roztopowe oraz odprowadzają je do wód lub do urządzeń wodnych. Z powyższego wynikają dwa wnioski – po pierwsze że pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z pojęciem "systemu kanalizacji zbiorczej", po drugie że pojęć "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" oraz "systemy kanalizacji zbiorczej" ustawodawca używa jako nazw dwóch różnych systemów, których cechą wspólną jest to, że odprowadzają one wody opadowe i roztopowe (ustawodawca wskazuje, że wody opadowe i roztopowe są "ujmowane" w pierwszy "albo" w drugi z wymienionych systemów), z tym że w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków.
Na tle poczynionych uwag stwierdzić należy, że obszary ujęte w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, to nie tylko obszary objęte systemem kanalizacji zbiorczej, ale również stanowić je mogą obszary ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Istotnym jest w obu wypadkach, aby na danym obszarze istniał system tj. zespół powiązanych urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych lub roztopowych. W przypadku "otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej", w ramach którego ustawodawca nie posłużył się spójnikiem "albo" (alternatywną rozłączną), lecz spójnikiem "lub", przyjąć należy, że system ten może być otwarty, może też być zamknięty, ale również może być mieszany tj. częściowo otwarty, a częściowo zamknięty.
W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się na obszarze objętym systemem kanalizacji zbiorczej. Z akt sprawy wynika natomiast, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z przedmiotowej nieruchomości za pomocą urządzeń spółki drenarskiej (w tym zakresie podpisane zostało stosowne porozumienie) m.in. rurociągu drenarskiego do kanału zbiorczego drenarskiego, które w dalszej kolejności odprowadzane sią do rowu melioracyjnego szczegółowego, a następnie do rowu podstawowego tj. Kanału S.. Skarżąca podkreślała, że z systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych za pomocą urządzeń spółki drenarskiej korzystają także sąsiednie nieruchomości, a teren zlewni Kanału S. obejmuje także sąsiednie miejscowości. Co istotne organ potwierdził w zaskarżonej decyzji, że wody opadowe i roztopowe odprowadzone są do rowu melioracyjnego również z wymienionych przez skarżącą działek sąsiednich, oraz że działka skarżącej podłączona jest do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe i roztopowe.
Z powyższego wynika, że w sprawie niesporne jest, iż nieruchomość skarżącej znajduje się na większym obszarze ujętym zdaniem skarżącej w pewien system, w ramach którego wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do rowu melioracyjnego. Organ nie uznał jednak, że nieruchomość skarżącej korzysta z systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, z uwagi na to, iż odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny, stanowiący urządzenie wodne, urządzenia instalacja kanalizacji deszczowej, jako nienależące do urządzeń wodnych, nie mogą być uznane za urządzenia do retencjonowania oraz że skarżąca dysponuje wewnątrzzakładowym systemem odprowadzania opadów atmosferycznych, który nie jest podpięty pod gminny system kanalizacji deszczowej, odwadniający większą aglomerację, który jednak nie istnieje. Zagadnienie możliwości uznania urządzenia instalacja kanalizacji deszczowej, jako urządzenia do retencjonowania zostało przesądzone pozytywnie, co omówiono wyżej.
Co się natomiast tyczy charakteru rowu melioracyjnego, tj. czy dopuszczalnym jest uznanie go za element systemu kanalizacji deszczowej, to należy również zagadnienie to przesądzić pozytywnie. Zdaniem Sądu problem ten został trafnie zanalizowany w wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano tam, że "wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej". Rów melioracyjny może być zatem wykorzystywany do odprowadzania zrzutów wód opadowych do innego odbiornika, którym są wody powierzchniowe, a to oznacza, że będzie on wówczas elementem systemu kanalizacji deszczowej.
Jednocześnie w kontekście charakteru rowu melioracyjnego, zaznaczyć należy, że jak wynika z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej mogą kończyć się na urządzeniu wodnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód "lub do urządzeń wodnych" - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednym zaś z urządzeń wodnych - zgodnie z definicją zawartą w art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego - jest rów. Z drugiej strony – skoro system kanalizacji deszczowej może być "otwarty" – to w jego skład może wchodzić rów (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1170/19 – dostępne jw.).
Wynika z tego, że rów może pełnić zarówno rolę elementu "otwartego systemu kanalizacji deszczowej", który prowadzi wodę do dalszego odbiornika, jak też może pełnić rolę urządzenia wodnego, do którego odprowadzana jest woda ujęta w systemie kanalizacji deszczowej (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 110/20 i z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 383/20 – dostępne jw.). Jednocześnie ponownie należy podkreślić, że dany system kanalizacji deszczowej może też być też mieszany, a więc częściowo otwarty i częściowo zamknięty.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że określony obszar może być ujęty w system kanalizacji deszczowej, także wówczas, gdy elementem tego systemu jest rów, pełniący rolę urządzenia odprowadzającego zrzuty wód opadowych do innego odbiornika, jak i samego odbiornika wód opadowych i roztopowych, ujętych w system kanalizacji deszczowej. Aby jednak stwierdzić czy w danym wypadku mamy do czynienia z system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, w skład którego wchodzi rów, należy dokonać wnikliwej analizy jaką funkcję dla danego obszaru pełni określony rów i czy współfunkcjonuje on z innymi urządzeniami na danym obszarze, a następnie stwierdzić czy system, którego częścią jest dany rów, stanowi dla danego obszaru system kanalizacji deszczowej. Przy czym, okoliczność, że dany rów stanowi rów melioracyjny, jak też, że jest on urządzeniem wodnym, nie wyklucza – jak wykazano - możliwości uznania go za element systemu kanalizacji deszczowej.
W sprawie organ, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie ustalił jak funkcjonuje system urządzeń istniejących na większym obszarze niż tylko nieruchomość skarżącej, jak i czy jest on powiązany oraz jaką pełni w rzeczywistości funkcję dla danego obszaru (tj. czy w sposób współzależny odprowadza on wody opadowe i roztopowe z obszaru większego niż tylko nieruchomość skarżącej), przyjmując w sposób nieuprawniony, gdyż bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych, że na analizowanym obszarze nie funkcjonuje system kanalizacji otwartej lub zamkniętej,
Przyjmując przedstawioną w wyroku wykładnię systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej i charakteru rowu melioracyjnego, jako urządzenia mogącego stanowić element tego systemu, organ ponownie rozpatrując sprawę, dokona analizy systemu, na który powoływała się w sprawie skarżąca, obejmując analizą nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale i sąsiednie tereny, tj. wypowie się czy i jak system ten funkcjonuje na wskazanym obszarze, w tym czy działa on w sposób wskazany przez skarżącą, oraz czy pełni on zadania systemu kanalizacji deszczowej dla danego obszaru, co sprowadza się do wymogu zbadania wzajemnego powiązania wewnętrznych urządzeń znajdujących się na nieruchomości skarżącej z urządzeniami funkcjonującymi na obszarze szerszym niż nieruchomość skarżącej (obejmującym także inne nieruchomości), a także do ustalania funkcji i celu jakie te urządzenia jako całość na danym obszarze pełnią, tj. przede wszystkim wyjaśnienia czy pełnią one funkcję powiązanego systemu, realizującego dla danego obszaru jako całości cel jakim jest odprowadzanie z niego wód opadowych i roztopowych.
Dokonanie analizy systemu, na który powoływała się w sprawie skarżąca, jedynie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a nie szerszego obszaru, nie będzie stanowiło prawidłowego wykonania wskazań Sądu zawartych w niniejszym wyroku.
W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 wskazanej ustawy.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).