Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 lipca 2015 r. R. K. i B. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 26 listopada 2008 r., nr XXVI/378/2008 w przedmiocie ustanowienia ograniczeń co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń nagłaśniających na terenie Miasta Inowrocławia, wnosząc o sprawdzenie jej zgodności z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") z uwagi na fakt, że skarżący pominęli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ewentualnie o oddalenie skargi w całości.
Zarządzeniem z dnia 9 września 2015 r. Przewodniczący Wydziału wezwał R. K. i B. K. do wykazania w terminie 7 dni czy przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący złożyli do organu pisemne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pod rygorem uznania, że z takim wezwaniem nie występowali.
Skarżący nie udzielili odpowiedzi na wezwanie Sądu w zakreślonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić.
Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) - zwaną dalej jako "P.p.s.a.", skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zawarte w art. 52 § 2 P.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65).
Natomiast stosownie do treści art. 53 § 2 P.p.s.a., określającego terminy wniesienia skarg do sądu administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., (sygn. akt II OPS 2/07, publik. ONSAiwsa z 2007 r., Nr 3, poz. 60), stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.). Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Z przywołanego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu przy rozpoznawaniu skargi na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia jest zbadanie, czy wniesiona przez R. K. i B. K. skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).
W niniejszej sprawie R. K. i B. K. nie wykazali natomiast, że wyczerpali obligatoryjny tryb wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi na uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 26 listopada 2008 r., nr XXVI/378/2008 w przedmiocie ustanowienia ograniczeń co do czasu funkcjonowania instalacji lub korzystania z urządzeń nagłaśniających na terenie Miasta Inowrocławia. Na wezwanie Sądu do wykazania dokonania tego obowiązku, skarżący nie udzielili odpowiedzi.
Z powołanych wyżej przepisów prawa wynika bowiem, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (zob. m.in. Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. Tadeusza Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 481). Instytucja wezwania ma na celu załatwienie sprawy przez organ, zanim będzie konieczna interwencja sądu administracyjnego. Dopiero w przypadku, gdy organ nie zastosuje się do wezwania, zachodzi przesłanka do wniesienia skargi do sądu.
Przedmiotowe wezwanie nie jest instytucją postępowania administracyjnego, lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Jego celem jest skłonienie organu do rozważenia potrzeby skorygowania własnego zachowania w sytuacji groźby wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia należy wobec tego uznać za rodzaj sformalizowanej prośby (remonstracji), podaniem o uchylenie lub zmianę aktu, wnoszonej do organu administracji w związku z zagrożeniem zwrócenia się o ochronę sądową. Wezwanie takie jest bowiem czynnością procesową powodującą wszczęcie postępowania mającego na celu autoweryfikację uchwały organu gminy wskazanej w tym wezwaniu, konkretyzujące podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i uchwałę za przyczyną której to się stało (por.: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II FZ 1874/12; z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1656/12; z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 596/12).
Z powyższych względów nie można uznać, że skarżący wyczerpali tryb zaskarżenia uchwały, że wezwanie do usunięcia naruszenia, skierowane do Rady Miejskiej Inowrocławia, zostało w sprawie złożone. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że wezwanie uregulowane w art. 101 ust. 1 u.s.g. powinno bezpośrednio poprzedzać skargę do Sądu i jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Tym samym złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa po wniesieniu skargi do sądu nie czyni zadość wymaganiom przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga została wniesiona przez 15 sierpnia 2015r., zatem nie ma zastosowania art. 57 § 1 pkt 4 dodany art. 1 i art. 2 ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r. poz. 658), zatem odrzucenie skargi nastąpiło z uwagi na jej niedopuszczalność, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a nie na podstawie pkt 3 (nieuzupełnienie w terminie braków formalnych skargi)
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji.