Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022 r., znak [...], Starosta T. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej powoływana jako upzp), art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm., dalej powoływana jako uogrl) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla Ż. B. (dalej określana jako Skarżąca) w zakresie spełnienia wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy zagrodowej w istniejącym gospodarstwie rolnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości L., gmina Ł. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka, na której planuje się zlokalizowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastruktura techniczną w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, w dokumentach ewidencji gruntów oznaczona jest jako użytki rolne klas RIIIa oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy oznaczone symbolem Bp, o łącznej pow. [...] ha.
Art. 3 ust. 1 uogrl stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze, a art. 6 ust. 1 wskazuje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przywołane przepisy dają priorytet ochronie gruntów o wysokiej klasie bonitacji gleby, a ewentualna realizacja inwestycji na tym obszarze w sposób negatywny wpłynie na rolnicze wykorzystanie istniejącej rolniczej przestrzeni.
Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, przeznaczenia gruntów rolnych dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie gruntów rolnych klas I - III na cele nierolnicze wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1). Art. 7 ust 2a cyt. ustawy wprowadza odstępstwo od tego obowiązku - "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:
co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.);
położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, 774 i 870);
ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.".
Niezbędnym jest dokonanie indywidualnej oceny, jak gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego.
Skarżąca posiada gospodarstwo rolne w zabudowie zagrodowej, które zlokalizowane jest na działce [...] w m. L. wraz z budynkiem mieszkalnym oraz budynkami produkcyjnymi, usługowymi i gospodarczymi służącymi dla rolnictwa. Oprócz budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej posiada również budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...] w m. L. Starosta T. decyzją z [...] marca 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym.
Starosta, analizując projekt decyzji o warunkach zabudowy, stwierdził, że planowane zamierzenie budowlane nie posiada żadnych cech zabudowy zagrodowej, a lokalizacja budynku mieszkalnego nie wskazuje zamiaru utworzenia zagrody, lecz budowy budynku mieszkalnego. Planowane zamierzenie budowlane należy zaliczyć do zabudowy jednorodzinnej, a nie do zabudowy zagrodowej.
Skarżąca jest właścicielem gospodarstwa rolnego i posiada grunty o łącznej powierzchni [...] ha. Istniejąca zabudowa zagrodowa na działce [...], na której znajduje się budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami służącymi dla rolnictwa, zlokalizowana jest w odległości ok. 10 m od nowo planowanej zabudowy zagrodowej. Wybudowanie więcej niż jednego domu w zabudowie zagrodowej na gruntach rolnych doprowadziłoby do nieuzasadnionego faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej.
Wobec powyższego mają zastosowanie przepisy art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, które stanowią że grunty klas III wymagają zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Możliwość lokalizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego istnieje tylko w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Skarżąca, zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 53 ust. 4 pkt 6 oraz art. 61 ust. 4 upzp, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 uogrl poprzez odmówienie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a inwestor ma prawo dokonania rozbudowy zabudowy zagrodowej w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego, a ponadto w odniesieniu do działki nr [...] już wcześniej została wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę budynku składowo-garażowego, co świadczy o tym, że nieruchomość już wcześniej została w tym sensie wyłączona z produkcji rolnej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- a) naruszeniu art. 77, art. 78 oraz art. 7 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez niedotrzymanie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a tym samym wydanie zaskarżonego postanowienia mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności tego, że planowana inwestycja polega na rozbudowie już istniejącej zabudowy zagrodowej, a nie stworzeniu nowej zagrody, a w odniesieniu do działki nr [...] już wcześniej została wydania decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę budynku składowo-garażowego, co świadczy o tym, że nieruchomość już wcześniej została w tym sensie wyłączona z produkcji rolnej;
- b) naruszeniu art. 80 kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy z istniejących w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie ma przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a tym samym do uzgodnienia projektu decyzji, albowiem inwestycja polega na rozbudowie już istniejącej zabudowy zagrodowej, a nie stworzeniu nowej zagrody, a w odniesieniu do działki nr [...] już wcześniej została wydania decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę budynku składowo-garażowego, co świadczy o tym że nieruchomość już wcześniej została w tym sensie wyłączona z produkcji rolnej;
- c) naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, przyczyn z powodu których odmówił mocy dowodowej innym dowodom, w szczególności z jakiego powodu nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu lokalizacji planowanej inwestycji w ramach już istniejącej zabudowy zagrodowej, a także faktu uprzedniego wydania w odniesieniu do działki nr [...] decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę budynku składowo-garażowego, co świadczy o tym, że nieruchomość już wcześniej została w tym sensie wyłączona z produkcji rolnej.
Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie do co istoty sprawy poprzez uzgodnienie projektu decyzji ustaleniu warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała m.in., że, zamierzając kontynuować sprawne działanie gospodarstwa w kolejnych latach, planuje przekazać je swoim dzieciom, wyposażając je w niezbędne do tego środki materialno-techniczne m.in. w postaci wzniesionych na tym gruncie zabudowań, w tym zabudowań mieszkalnych. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że na działce nr [...] planowane jest wzniesienie budynku magazynowo-składowego. Nie ulega wątpliwości, że przestrzenny i funkcjonalny rozkład obiektów w gospodarstwie świadczy o jego rozbudowie i rozszerzeniu jego funkcji na działki nr [...] (budynek gospodarczy) oraz nr [...] (budynek mieszkalny).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 1, 2 pkt 1 uogrl oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż P. B. (dalej określany jako mąż Skarżącej) i Skarżąca są właścicielami budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości L. Kolegium z urzędu wiadomo, że decyzją z dnia [...] września 2018 r. mąż Skarżącej uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...]. Na podstawie tej decyzji Starosta T. udzielił [...] listopada 2018 r. pozwolenia na budowę. Działka nr [...] została następnie podzielona na działki o numerach: [...], [...] i [...]. Na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego [...] czerwca 2020 r. małżonkowie sprzedali działkę nr [...] wraz ze znajdującym się na nim budynkiem mieszkalnym w zabudowie zagrodowej.
Kolegium z urzędu wiadomo ponadto, że [...] grudnia 2018 r. Wójt Gminy Ł. wydał mężowi Skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] w zabudowie zagrodowej. W dniu [...] lipca 2019 r. Starosta T. udzielił ww. pozwolenia na ww. budowę, a decyzją z [...] stycznia 2020 r. przeniósł pozwolenie na budowę na rzecz nabywców działki nr [...] w związku z jej sprzedażą dokonaną na podstawie aktu notarialnego z [...] stycznia 2020 r.
Kolegium z urzędu wiadomo również, że [...] lipca 2019 r. mąż Skarżącej uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr [...] w zabudowie zagrodowej. Pozwolenie na budowę na tę inwestycję zostało wydane [...] czerwca 2020 r.
Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 uogrl stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 uogrl, ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 4 pkt 6 ww. ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 uogrl, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Przepis ten stanowi, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;
położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;
położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;
ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Jak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 3 uogrl, jeżeliby uznać, że planowany do wybudowania budynek mieszkalny wchodził będzie w skład gospodarstwa rolnego, to grunt znajdujący się pod takim budynkiem nadal będzie gruntem rolnym. To z kolei oznacza, że nie doszłoby do przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze, co powoduje, że nie byłaby wymagana decyzja ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Zadaniem więc organu uzgadniającego w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych powinno być ustalenie, czy inwestycja, którą planuje zrealizować Skarżąca, stanowić będzie budynek mieszkalny lub inny budynek służący wyłącznie produkcji rolniczej lub przetwórstwu rolno - spożywczemu i czy taki budynek będzie wchodził w skład gospodarstwa rolnego.
W ocenie Kolegium, z uwagi na fakt, że Skarżąca posiada już wraz z mężem (współwłasność ustawowa małżeńska) budynki mieszkalne na działkach nr [...] i [...], budowa kolejnego budynku mieszkalnego nie powinna mieć miejsca w zabudowie zagrodowej, ale poza taką zabudową. Bez znaczenia jest fakt, że być może w nieokreślonej przyszłości córka Skarżącej zdecyduje się zostać rolnikiem. Jeżeli tak się stanie, to być może wówczas zasadne będzie wybudowanie kolejnego budynku mieszkalnego, jednakże według stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy na dzień wydania niniejszego postanowienia wskazana w zażaleniu okoliczność nie ma doniosłości prawnej.
Budowa budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej nie powoduje, wbrew twierdzeniem Skarżącej, wyłączenia z produkcji rolnej całej działki. Brak jest związku funkcjonalnego pomiędzy planowaną inwestycją a prowadzonym gospodarstwem rolnym, skoro potrzeby mieszkaniowe rolnika są już zaspokojone.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium postanowiło jak w sentencji.
Skargę na ww. postanowienie złożyła Skarżąca, zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6 oraz art. 7 ust. 1 i 2 uogrl poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, co doprowadziło do odebrania Skarżącej uprawnienia do rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego i wchodzącej w jego skład zabudowy zagrodowej (siedliska), a tym samym wyłączyło możliwość swobodnego rozporządzania nieruchomością i doprowadziło do naruszenia jej interesu prawnego;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- a) naruszeniu art. 77, art. 78 oraz art. 7 w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez niedotrzymanie przez organ II instancji obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia mimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym okoliczności związanych z topografią gospodarstwa rolnego i rozmieszczeniem zarówno istniejących, jak i planowanych budynków, a także roli, jaką ma pełnić planowany budynek, a w szczególności tego, że planowana inwestycja polega na rozbudowie już istniejącej zabudowy zagrodowej, a nie stworzeniu nowej zagrody, a w konsekwencji nie doprowadzi do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w jakimkolwiek zakresie;
- b) naruszeniu art. 80 kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy z istniejących w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie ma przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a tym samym do uzgodnienia projektu decyzji w tej sprawie, albowiem inwestycja polega na rozbudowie już istniejącej zabudowy zagrodowej, a nie stworzeniu nowej zagrody, a w konsekwencji nie prowadzi do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w jakimkolwiek zakresie;
- c) naruszeniu art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione, przyczyn z powodu, których odmówił mocy dowodowej innym dowodom, w szczególności z jakiego powodu nie uwzględnił przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu lokalizacji planowanej inwestycji w ramach już istniejącej zabudowy zagrodowej, co nie prowadzi do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w jakimkolwiek zakresie;
- d) naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, co doprowadziło do odebrania Skarżącej uprawnienia do rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego i wchodzącej w jego skład zabudowy zagrodowej (siedliska), a tym samym wyłączyło możliwość swobodnego rozporządzania nieruchomością przez Skarżącą i doprowadziło do naruszenia jej interesu prawnego;
- 3. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:
- a) błędnym ustaleniu, że planowana inwestycja doprowadzi do wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny jednoznacznie wynika, że inwestycja ta polega na rozbudowie już istniejącej zabudowy zagrodowej, a nie stworzeniu nowej zagrody, a w konsekwencji nie doprowadzi do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej w jakimkolwiek zakresie;
- b) pominięciu przez organy obu instancji faktu, że w toku innych postępowań w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości już wcześniej została wydania decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę budynku składowo-garażowego, co świadczy o tym że nawet gdyby przyjąć, że planowana inwestycja doprowadzi do wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej, to takie wyłącznie nastąpiło już wcześniej - skoro zatem organ I instancji uprzednio nie widział przeszkód do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla działki, to niezrozumiałe jest doszukiwanie się takowych w chwili obecnej;
- 4. naruszenie art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, co doprowadziło do odebrania Skarżącej uprawnienia do rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego i wchodzącej w jego skład zabudowy zagrodowej (siedliska), a tym samym wyłączyło możliwość swobodnego rozporządzania nieruchomością i doprowadziło do naruszenia jej interesu prawnego.
Wskazując na powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Starosty T. z dnia [...] czerwca 2022 r., zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania postanowienia w przedmiocie uchylenia w całości postanowienia Starosty T. z dnia [...] czerwca 2022 r. i orzeczenie do co istoty sprawy poprzez uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W uzasadnieniu Skarżąca podtrzymała w całości swoje stanowisko zawarte w zażaleniu. Ponadto wskazała, że istniejący budynek mieszkalny jest nie tylko przestarzały, lecz także mało funkcjonalny jeśli chodzi o korzystanie z niego z ramach istniejącego gospodarstwa rolnego, czego organy nie wzięły pod uwagę. Co ważne, wbrew ustaleniom organów Skarżąca posiada tylko jeden dom mieszkalny, na działce nr [...]. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że rozmieszczenie poszczególnych budynków, które znajdują się na działce nr [...], uniemożliwia dokonanie rozbudowy znajdującego się tam domu, w którym Skarżąca mieszka wraz z całą rodziną. Stąd występuje po jej stronie konieczność uzyskania dodatkowej powierzchni mieszkalnej w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego domu, tj. na działce nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
Istotną kwestią w sprawie jest ustalenie, czy planowany przez Skarżącą budynek mieszkalny będzie częścią zabudowy zagrodowej w obrębie posiadanego przez nią gospodarstwa rolnego.
Zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane w ramach postępowania uzgodnieniowego. Jak wskazuje art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust.
4. Z kolei art. 53 ust. 4 upzp w pkt 6 wskazuje, że decyzja jest wydawana po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie II OSK 528/18, LEX nr 2628884, celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 upzp jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej (tj. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), która to ochrona polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 uogrl). Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że, pomimo odmiennego charakteru, da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu.
W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że grunt, na którym ma być wzniesiona planowana inwestycja, jest gruntem klasy RIIIa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Ochrona rolnego charakteru tego gruntu będzie zapewniona m.in. wówczas, jeżeli planowany przez Skarżącą budynek mieszkalny będzie wchodził w skład jej gospodarstwa rolnego. Wynika to z treści art. 2 ust. 3 uogrl, zgodnie z którym gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są także grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno – spożywczemu.
W cyt. przepisie ustawodawca przyjął zatem fikcję braku zmiany przeznaczenia gruntu rolnego pod budynkiem mieszkalnym lub innym budynkiem (urządzeniem) służącym wyłącznie produkcji rolniczej, jednak tylko wtedy, gdy wchodzą one w skład gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA w sprawie I OSK 141/08). Tego rodzaju zabudowa tworzy zabudowę zagrodową, o której mowa w art. 61 ust. 4 upzp. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. O zabudowie zagrodowej można zatem mówić, kiedy obejmuje ona budynek mieszkalny, bez którego nie mogą funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem inne budowle rolnicze.
Natomiast związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Aby został spełniony warunek związku planowanej zabudowy z gospodarstwem rolnym, sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie (rozumianym jako konkretna działka ewidencyjna), co reszta nieruchomości rolnych. Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne, nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to, czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą (por. wyrok WSA w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 783/17).
Tak więc do zabudowy zagrodowej możliwe jest zaliczenie nie tylko budynków składających się na siedlisko, ale także rozproszonych, z tym że pozostających w obrębie jednego gospodarstwa rolnego. Siedlisko jest rodzajem zabudowy zagrodowej posiadającym szczególną cechę - jest to mianowicie taka zabudowa zagrodowa, która jest skoncentrowana wokół jednego podwórza. Istotną cechą zabudowy zarówno rozproszonej, jak też skoncentrowanej, pozwalającej ją zaliczyć do zabudowy zagrodowej, jest istnienie funkcjonalnego związku tej zabudowy z gospodarstwem rolnym.
W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych istotne jest zatem nie tyle, czy dany budynek będzie wybudowany w obrębie siedliska, ale czy dany budynek jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Taka cecha budynku pozwala go bowiem zakwalifikować do budynków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 uogrl, których wzniesienie nie pozbawia danego gruntu charakteru gruntu rolnego.
Co do zasady zatem słusznie Starosta w przedmiotowej sprawie wskazywał na okoliczności poddające w wątpliwość istnienie funkcjonalnego związku planowanego budynku mieszkalnego z gospodarstwem rolnym Skarżącej. Związek ten może nie istnieć nawet wówczas, kiedy budynek mieszkalny ma być wybudowany w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego już siedliska (tak jak w przedmiotowej sprawie). Z drugiej jednakże strony nie można wykluczyć takiego przypadku, kiedy inwestor – dotychczas dzielący swoje nieruchomości na mniejsze działki i przeznaczający ją pod zabudowę mieszkaniową (jak czynili to niewątpliwie Skarżąca i jej małżonek) – postanowi zmodernizować swoje siedlisko i zamieszkać w nowym domu, aby kontynuować działalność rolniczą w posiadanym gospodarstwie rolnym.
W przedmiotowej sprawie jednakże organ (zarówno odwoławczy jak też pierwszej instancji) z naruszeniem ciążącego na nim na mocy art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy nie zgromadziły w aktach sprawy dowodów pozwalających na dokonanie istotnych w sprawie ustaleń oraz ich weryfikację. W szczególności z akt sprawy nie wynika, czy Skarżąca jest właścicielem tylko jednego (jak wynika z twierdzeń Skarżącej) czy dwóch (jak wywodzi organ, na działce [...]) budynków mieszkalnych. Z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika to, że Skarżąca jest nie tylko właścicielką budynku mieszkalnego na działce nr [...], ale także na działce nr [...].
W aktach sprawy brak jest też kopii dokumentów potwierdzających przytaczane przez Starostę okoliczności, tj. że Skarżąca i jej mąż dzielą swoje grunty na mniejsze działki, uzyskali już wcześniej pozwolenie na budowę domu mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na jednej z wydzielonym działek i następnie sprzedali tak wydzieloną nieruchomość oraz przenieśli na nowego właściciela ww. pozwolenie na budowę. Okoliczności te są istotne dla sprawy i mogą zaważyć na ustaleniu, czy obecnie planowany budynek mieszkalny jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym Skarżącej. Brak dowodów w aktach sprawy powoduje jednak, że te twierdzenia organu nie poddają się kontroli.
Należy zauważyć, że Kolegium odniosło się do podnoszonych w zażaleniu wniosków dowodowych i argumentów co do szczegółowego umiejscowienia planowanej inwestycji, stwierdzając, że nie mają one znaczenia, gdyż potrzeby mieszkaniowe rolnika (tj. Skarżącej) są zaspokojone, skoro posiada ona już budynek mieszkalny. Niewątpliwie stan technicznych tego budynku (wiek budynku, ilość i powierzchnia pomieszczeń w budynku, ich standard), ewentualny brak możliwości jego rozbudowy – może mieć znaczenie w kontekście wielkości rodziny Skarżącej. Te okoliczności jednakże zostały podniesione dopiero w skardze. Ani z treści zażalenia, ani z żadnych dokumentów zgromadzonych w sprawie bądź przedstawianych przez Skarżącą organom nie wynikało, że istnieje potrzeba wzniesienia nowego budynku mieszkalnego w miejsce starego, zużytego lub nieodpowiedniego w stosunku do już istniejących (a nie przyszłych i nieokreślonych) potrzeb mieszkaniowych Skarżącej. W tym zatem zakresie nie można zarzucić organom naruszenia prawa, co nie wyklucza zbadania tych okoliczności w ponownym postępowaniu, skoro zostały ostatecznie wskazane w skardze.
Wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że mogły doprowadzić do ustalenia, że planowany budynek mieszkalny jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym. Oznaczałoby to, że jego wzniesienie nie zmieni charakteru gruntu, tj. nadal będzie to grunt rolny w rozumieniu art. 2 pkt 3 uogrl. W konsekwencji nie doszłoby do zmiany przeznaczenia chronionego gruntu rolnego na cele nierolnicze.
Nie był natomiast zasadny zarzut skargi związany z tym, że skoro dla przedmiotowej działki została już wcześniej wydana decyzja o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę budynku składowo-garażowego, to świadczy o tym, że już wcześniej została ona w tym sensie wyłączona z produkcji rolnej. Wniosek taki nie ma żadnego umocowania w obowiązujących przepisach.
W ponownym postępowaniu organ winien uzupełnić akta sprawy o dokumenty (w szczególności decyzje administracyjne) pozwalające na zweryfikowanie jego twierdzenia co do wcześniejszego uzyskania przez Skarżącą i jej męża pozwoleń na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej i ewentualnego przeniesienia tych pozwoleń oraz stosownej przez Skarżącą i jej męża praktyki podziału gruntów gospodarstwa rolnego na mniejsze działki i wznoszenia na nich kolejnych budynków mieszkalnych. Organ winien także uzupełnić akta sprawy o dowody na okoliczność tego, w jaki sposób dotychczas są zaspakajane potrzeby mieszkaniowe Skarżącej i jej rodziny, w szczególności dowody dotyczące stanu budynku, jak też stanu osobowego rodziny Skarżącej, ze szczególnym uwzględnieniem wieku dzieci.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie zł (§ 2 ust. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.