Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 982/20

Uzasadnienie

Wójt Gminy U. decyzją z dnia 30czerwca 2020 r., nr: [...], na podstawie art. 104, art. 107 oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej: "kpa", art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1-4 i 9, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 36 pkt 2 lit. 1, art. 50, art. 96 ust. 1, 2 i 4, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 3, art. 110 ust. 1, 3, 7 ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1507), zwanej dalej: ups", odmówił przyznania M. G., zwanej dalej: "skarżącą" specjalistycznych usług opiekuńczych córce P. Ł. oraz córce L. Ł. z powodu braku odpowiednich specjalistów (w przypadku integracji sensorycznej, terapii zajęciowej, rehabilitacji metodą Vojty oraz terapii trójpłaszczyznowej stóp) oraz możliwości zrealizowania świadczenia w ramach NFZ (w przypadku rehabilitacji NDT- Bobath).

W odwołaniu od ww. decyzji, skarżąca podniosła, że nie zgadza się z uzasadnieniem odmowy żądanych usług, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazała, nabór na stanowisko terapeuty integracji sensorycznej, terapeuty zajęciowego oraz specjalisty trój płaszczyznowej terapii stóp został przedwcześnie zakończony. Jednocześnie w ocenie skarżącej narzucenie stawki godzinowej [...] zł brutto miało wpływ na efektywność pozyskiwania terapeutów.

Ponadto, jak wskazała skarżąca, Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w U. wprowadza w błąd informując o możliwości zapewnienia terapii integracji sensorycznej w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C., gdyż poradnia ta zajmuje się wydawaniem opinii m.in. o wczesnym wspomaganiu rozwoju lub orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, ale dla dzieci bez orzeczeń o niepełnosprawności, bez opinii o wczesnym wspomaganiu rozwoju lub orzeczeń dotyczących kształcenia specjalnego. W ocenie strony, organ pomocowy powinien najpierw sprawdzić te możliwości, przed przekazaniem takich informacji.

Skarżąca wskazała, że nie zgadza się na pozbawienie jej córek rehabilitacji metodą Vojty przez panią S.. Jak podała, fizjoterapeutę znalazła ona samodzielnie, jej córki znają ją od 2 lat, gdyż realizuje ona po 1 godzinie miesięcznie w ramach programu "Za życiem" organizowanych przez Szkołę Specjalną w C..

Skarżąca przywołała brak możliwości zrealizowania rehabilitacji NDT-Bobath w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia. Jak wskazała, do najbliższej placówki współpracującej jest 30 km. Wyjaśniła, że żadna z placówek nie zgodziła się realizować rehabilitacji w warunkach domowych, ze względu na odległość. Skarżąca podniosła przy tym fakt, że zarówno Narodowy Fundusz Zdrowia, jak i organ pomocowy nie wskazał choćby jednej placówki, do której ma się zgłosić aby szukać pomocy. Jej córki są niepełnosprawne, obie niezdolne do samodzielnej egzystencji, wymagają całodobowej opieki. Córka P. jest dzieckiem niechodzącym, a ma prawie 4 lata i tylko systematyczna rehabilitacja może pomóc jej dzieciom być samodzielnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej: "kpa", art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4 oraz art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507), zwanej dalej: "u.p.s." utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania:

Skarżąca wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. zwróciła się do Wójta Gminy U., dalej zwanego również: "organem I instancji" o przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych dla córek L. i P. Ł. w zakresie:

1. - psycholog: 12 godzin miesięcznie dla córki P. oraz 8 godzin miesięcznie dla córki L., -
2. - pedagog: 12 godzin miesięcznie dla córki P. oraz 8 godzin miesięcznie dla córki L.,
3. - logopeda: 12 godzin miesięcznie dla córki P. oraz 8 godzin miesięcznie dla córki L.,
4. - fizjoterapeuta metoda Vojty: 20 godzin miesięcznie dla córki P. oraz 20 godzin miesięcznie dla córki L.,
5. - terapia sensoryczna: 8 godzin miesięcznie dla córki P. oraz 8 godzin miesięcznie dla córki L.,
6. - terapia trójpłaszczyznowa stóp: 8 godzin miesięcznie dla córki P. oraz 8 godzin miesięcznie dla córki L.,
7. - rehabilitacja medyczna NDT-Bobath: 20 godzin miesięcznie dla córki P.;

w okresie od [...] lipca 2020 r. do [...] grudnia 2020 r., zgodnie z wydanymi zaświadczeniami lekarza specjalisty.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało poprzedzone decyzją Wójta Gminy U. z dnia [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]): przyznającą specjalistyczne usługi opiekuńcze w zakresie

1. - pomocy pedagogicznej świadczone przez pedagoga w ilości: 8 godzin dla P. Ł. oraz 6 godzin dla L. [...] przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze w zakresie
2. - pomocy psychologicznej świadczone przez psychologa w ilości: 8 godzin dla P. [...] oraz 6 godzin dla L. [...] a także przyznał specjalistyczne usługi opiekuńcze w zakresie
3. - pomocy logopedycznej świadczone przez logopedę w ilości: 8 godzin dla P. [...] oraz 6 godzin dla L. [...].

W toku rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, w dniu [...] czerwca 2020 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy U. zamieszczone zostały ogłoszenia o naborach na następujące stanowiska: Rehabilitant - rehabilitacja ruchowa dzieci metodą Vojty (ogłoszenie nr [...]), Specjalista Terapii Sensorycznej (nr [...]), Specjalista Terapii Trój płaszczyznowej (ogłoszenie nr [...]) oraz Terapeuta zajęciowy (nr [...]). W dniu [...] czerwca 2020 r. z uwagi na brak ofert zakończono procedurę naboru na powyższe stanowiska.

W myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, cenę 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi, ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania. Ustalając cenę 1 godziny tych usług ośrodek pomocy społecznej powinien zatem uwzględnić nie tylko przewidywaną liczbę godzin usług, liczbę specjalistów posiadających niezbędne kwalifikacje do świadczenia takich usług oraz liczbę beneficjentów usług, ale także mieć na względzie wysokość dotacji centralnej otrzymywanej na te cele, czy też kwestię odpłatności za te usługi (w tym częściowego lub całkowitego zwolnienia z odpłatności).

W ramach jednego z wcześniej prowadzonych postępowań w sprawie przyznania córkom skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych (sprawa nr [...]) Wójt Gminy U. uzyskał informację z [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. dotyczącą możliwości uzyskania terapii w zakresie rehabilitacji NDT-Bobath, terapii czaszkowo-krzyżowej, rehabilitacji Vojty oraz terapii trój płaszczyznowej - w ramach świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze stanowiska Narodowego Funduszu Zdrowia wynika, że zgodnie z katalogiem zabiegów fizjoterapeutycznych istnieje możliwość zrealizowania i rozliczenia wymienionych powyżej zabiegów jako procedura: indywidualna praca z pacjentem (np. ćwiczenia bierne, czynno-bierne, ćwiczenia według metod neurofizjologicznych, metody reedukacji nerwowo-mięśniowej, ćwiczenia specjalne, mobilizacje i manipulacje) - nie mniej niż 30 min. w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna. Ponadto, jak wynika z przedmiotowego pisma takie leczenie może być również dostępne w ramach osobodnia w zakresie: rehabilitacja dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym.

W świetle art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373), świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej.

W ocenie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z uwagi na interdyscyplinarny i specjalistyczny charakter zleconych jej córkom zabiegów oraz dużą liczbę terapeutów potrzebnych do ich zrealizowania, jest raczej niemożliwe wykonanie w całości zaleceń lekarskich w domu pacjenta. Powyższe spowodowane jest faktem, że do realizacji większości zleconych procedur terapeutycznych niezbędne jest odpowiednie wykształcenie i doświadczenie w pracy z dziećmi z zaburzeniami wieku rozwojowego, a specjaliści tacy skupieni są w większych miastach województwa - B., T. czy [...]. Ośrodki te nie mają jednak możliwości realizacji świadczeń w warunkach domowych, a pacjent rehabilitowany jest na miejscu przez interdyscyplinarny zespół w ramach osobodnia. Z uwagi na powyższe Narodowy Fundusz Zdrowia wskazał na konieczność bezpośredniego kontaktu w celu ustalenia, czy możliwe będzie zrealizowanie wszystkich wskazanych przez lekarza prowadzącego córki skarżącej terapii.

Jednocześnie Fundusz wskazał na zapisy ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, które to m.in. zniosły limity finansowe refundowanych przez NFZ świadczeń z zakresu rehabilitacji leczniczej udzielanych osobom ze znacznym stopniem niepełnosprawności, a także uprawniają takie osoby do korzystania ze świadczeń zdrowotnych poza kolejnością.

Skarżąca w odwołaniu przywołała fakt zamieszkiwania w odległości 30 km od najbliższej placówki współpracującej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Jednakże jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, córki Pani M. G. otrzymywały pomoc w formie transportu organizowanego przez Urząd Gminy w U. - w samym tylko 2019 roku 29 razy (łącznie 2017 km).

Jakkolwiek skarżąca nie zgadza się na pozbawienie jej córek rehabilitacji metodą Vojty przez panią S.. jednak w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Pani A. S. z dnia [...] maja 2020 r., w którym poinformowała organ pomocy społecznej, że z dniem [...] czerwca 2020 r. kończy wykonywanie specjalistycznych usług opiekuńczych L. [...] oraz P. [...], informując jednocześnie o braku możliwości kontynuowania dalszych usług opiekuńczych u wymienionych dzieci.

Istota pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych sprowadza się do możliwości (a nie obowiązku) przyznania świadczenia w sytuacji, której można przypisać charakter nadzwyczajny, szczególnie uzasadniony, tj. osobom, które wymagają pomocy innych osób, a rodzina, nie może takiej pomocy zapewnić.

Decyzją Wojewody [...] w projekcie ustawy budżetowej na rok 2020 dla Gminy U. przyznano [...] zł na świadczenia specjalistyczne usług opiekuńczych. W związku z niewystarczającymi środkami na powyższe świadczenia, organ co miesiąc składa do [...] Urzędu Wojewódzkiego zapotrzebowanie na te środki. Ilość godzin specjalistycznych usług opiekuńczych dla dzieci skarżącej jest zawsze możliwie najwyższa. Obecnie ze specjalistycznych usług opiekuńczych korzysta 12 dzieci. Dzieląc przydzieloną kwotę na dzieci korzystające ze specjalistycznych usług opiekuńczych w okresie całego roku, średnia kwota do zadysponowania na 1 dziecko wynosi 5666,67 zł., co daje w przybliżeniu 472,22 zł. miesięcznie na jedno dziecko, co z kolei pozwala na przyznanie miesięcznie dla każdego z nich 9,45 godziny terapii. Córkom skarżącej przyznano specjalistyczne usługi opiekuńcze w następującym zakresie: L. [...] – 18 godzin miesięcznie, P. [...] – 24 godziny miesięcznie.

Organ I instancji nie dysponuje wobec powyższego wystarczającymi środkami, aby objąć córki skarżącej pomocą w zakresie o jaki wnioskuje.

W 2019 roku ze specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na terenie Gminy U. skorzystało 14 dzieci. Łączny koszt dla wszystkich osób wyniósł 98500 zł, tj. 1970 godzin, czyli średnio 141 godzin dla każdego z dzieci.

Córkom wnoszącej odwołanie w 2019 roku przyznano łącznie 420 godzin specjalistycznych usług opiekuńczych (czyli po 210 godzin rocznie dla każdej z córek). Porównując do innych dzieci korzystających z tych usług, córkom skarżącej została przyznana największa ilość godzin, a także największa liczba przyznanych terapii specjalistów (pedagoga, psychologa, logopedy, neurologopedy, terapeuta integracji sensorycznej oraz rehabilitanta Vojty.

Także w 2020 roku córkom skarżącej przyznana została większa liczba godzin specjalistycznych usług opiekuńczych niż innym mieszkańcom Gminy U. wnioskującym o te świadczenia.

Objęcie pomocą społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji leczniczej i usprawnienia zaburzonych funkcji organizmu ma charakter świadczeń uzupełniających w stosunku do świadczeń o podobnym charakterze, lecz gwarantowanych przez system opieki zdrowotnej.

Z informacji przekazanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia zarówno bezpośrednio skarżącej, jak i organowi pierwszej instancji wynika, że istnieje możliwość realizacji zleconych terapii córek skarżącej w ramach świadczeń opieki zdrowotnej - chociaż niewątpliwie, z uwagi na ich interdyscyplinarny i specjalistyczny charakter oraz dużą liczbę wykwalifikowanych terapeutów niezbędnych do ich wykonania, część tych świadczeń wykonywana będzie mogła być ośrodku lub oddziale dziennym.

W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie poprzedzającej ją decyzji. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1/ prawa materialnego art. 2 ust. 1, art. 3 ust 3, art. 4 oraz art. 50 ust. 2 i 4 u.p.s., co miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostateczne rozeznanie sytuacji rodzinnej skarżącej i ograniczenie przyznanych skarżącej świadczeń w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych, które powinny być dostosowane do warunków potrzeb i możliwości tej rodziny, a także poprzez pozbawienie wnioskowanych świadczeń, mimo istnienia przesłanek ku ich realizacji w ramach przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych;

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy wobec zaniechania ustalenia przez organ potrzeb rozwojowych dzieci i konieczności świadczenia usług w wymiarze określonym przez lekarza oraz obowiązku gminy zapewnienia realizacji tych potrzeb i środków z dotacji celowej wojewody w ramach zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz ustalenia zakresu tych usług, a także wyjaśnienia, czy córki skarżącej korzystają z nich oraz czy mają realną możliwość skorzystania w ramach systemu opieki zdrowotnej lub systemu oświaty, w stopniu umożliwiającym zaspokojenie niezbędnych potrzeb;

3/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji i niedostateczne wyjaśnienie wyboru przyjętego przez organ rozwiązania, powołując się przede wszystkich na brak zasobów finansowych organu, a także poprzez brak uzasadnienia odmowy udzielenia wnioskowanych świadczeń, poprzez ich całkowite pominięcie i oparcie uzasadnienia decyzji jedynie na przyznanych już świadczeniach oraz poprzez bezzasadne powoływanie się przez organ na brak specjalistów;

4/ przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ powołując się na brak możliwości przyznania świadczeń nie przedstawił na tą okoliczność żadnej dokumentacji chociażby informacji, dotyczącej przeprowadzenia rekrutacji, powodów jej nieskuteczności, a nadto nie zaproponował innych rodzajów pomocy potrzebującym małoletnim, w tym zapewnienia środka transportu do miejsc, gdzie sporne świadczenia mogą być świadczone.

Wywodzono, ze gdyby dzieci miały odbywać terapię w ośrodkach oddalonych o min. 30 km od miejsca ich zamieszkania, to transport byłby potrzebny w znacznie większym zakresie, co rodziłoby zbędne i znaczne koszty dojazdów, wobec czego znacznie lepszym i korzystniejszym finansowo dla Gminy rozwiązaniem byłoby skuteczne znalezienie specjalistów, którzy świadczyliby usługi w miejscu zamieszkania dzieci. Z kolei fakt ustalenia przez organ stawki za godzinę pracy specjalisty w wysokości zaledwie 50 zł znacząco wpływa na efekty przeprowadzonej rekrutacji.

Wskazano, że możliwości pomocy społecznej, o których mowa w art. 3 ust. 4 u.p.s. nie mogą być jedynym kryterium rozstrzygającym o przyznaniu prawa do świadczenia pomocowego.

Podniesiono, że niezasadne jest powoływanie się przez organy na ograniczone środki pomocy społecznej jako powód ograniczenia wnioskowanej pomocy społecznej, bowiem budżet państwa zapewnia finansowanie zadań zleconych w pełnej wysokości, terminowo, w wysokości koniecznej do wykonywania zadań.

Zarzucono, że organ błędnie wskazuje, iż nie istnieje ustawowy obowiązek świadczenia usług specjalistycznych, a jedynie możliwość ich zapewnienia i powołano się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 czerwca 2017r., sygn. akt III SA/Gd 368/17.

Zwrócono uwagę, że bez znaczenia pozostaje fakt braku odpowiednich specjalistów w dziedzinach objętych spornymi świadczeniami, bowiem to organ pomocy społecznej jest obowiązany do zapewnienia tychże usług. Zgodnie bowiem z art. 17 u.p.s., gmina ma obowiązek (nie powinność) zapewnienia opieki specjalistycznej w miejscu zamieszkanie, a wyłącznie powyższego dotyczy jedynie świadczeń opieki specjalistycznej dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Wszelkie pozostałe świadczenia muszą być organizowane i zapewnione przez gminę w miejscu zamieszkania osób ubiegających się o nie.

Wskazano, że niezasadne są także rozważania, jakoby świadczenia objęte niniejszą skargą musiałby odbywać się w większych ośrodkach miejskich, albowiem skarżąca nie ma możliwości zawożenia córek na terapie w innych miastach, bowiem ze względu na trudną sytuację zdrowotną, a także finansową rodziny jest to niewykonalne.

Stwierdzono, że fakt zakończenia pracy przez obecną terapeutkę małoletnich w zakresie rehabilitacji metodą Vojty jest bez znaczenia dla sprawy, bowiem nie powoduje to powstania uprawnienia organu do zaprzestania świadczenia tychże usług wobec dzieci skarżącej i znalezienia innego terapeuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Bezspornym w sprawie jest, że córki skarżącej, L. i P., cierpią na zaburzenia psychiczne, co wymaga korzystania przez nie z usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi w miejscu zamieszkania w zakresie rodzajów zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r., nr 189, poz. 1598). Nie był też w sprawie kwestionowany zakres ww. usług, określony w zleceniach Poradni neurologicznej z [...].02.2020 r.

Odmawiając świadczeń, organy – poza argumentacją o braku odpowiednich specjalistów oraz możliwością zrealizowania żądanych świadczeń w ramach Narodowego Funduszu Zdrowia - powołały się na regulację art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1373), stanowiącym, że świadczenia przyznawane na podstawie ustawy o pomocy społecznej mogą być przyznane tylko wtedy gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto twierdziły o niedysponowaniu wystarczającymi środkami, aby objąć córki skarżącej pomocą we wnioskowanym zakresie oraz faktem ponadprzeciętnie dużej ilości oferowanych usług córkom skarżącej, w stosunku do innych potrzebujących ich osób.

Rozważania podstawy materialno prawnej żądania wniosku należy zacząć od stwierdzenia, że w myśl przepisu art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei przepis art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy).

Specyfika przedmiotu kontrolowanej sprawy związana jest z żądaniem uzyskania specjalistycznych usług opiekuńczych dla dzieci z zaburzeniami psychicznymi, co sprawia, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie pominięty przez organy przepis art. 18 ust. 1 pkt. 3 u.p.s., który stanowi, że do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi, a z ust. 2 tego artykułu wynika, że środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1 zapewnia budżet państwa.

Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4 u.p.s.).

W świetle art. 50 ust. 5 u.p.s., ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.

Z treści powyższych przepisów wynika, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, o którym mowa w ww. przepisach ustawy ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy w części odnoszącej się do ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia.

Co do zasady sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych jest ograniczona, sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem czy prowadząc postępowanie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także, czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany materiał dowodowy i czy następnie dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania owego uprawnienia i jego zakresu (por. wyrok WSA w Łodzi z 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 715/08 - dostępny w CBOSA).

W świetle tych uwag wydanie decyzji w przedmiocie przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych musi być poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony, nie tylko sytuacji materialnej, ale całej sytuacji życiowej wnioskodawcy, a więc w tym przypadku także stanu zdrowia i ograniczeń z tym związanych, sytuacji mieszkaniowej, kosztów utrzymania i opłacenia niezbędnych leków, środków medycznych i usług bez których strona nie jest w stanie funkcjonować (np. rehabilitacja, przewóz i sprzęt specjalistyczny, czy pozostałe usługi opiekuńcze itp.), a uzasadnienie decyzji niewątpliwie musi zawierać adekwatną ocenę tej sytuacji.

W opinii Sądu wymogom tym rozpatrujące sprawę organy administracji nie sprostały, w szczególności w zakresie zebrania pełnego i wystarczającego materiału dowodowego, wymaganego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia.

I tak, jeśli chodzi o integrację sensoryczną, terapię zajęciową, rehabilitację metodą Vojty oraz terapię trójpłaszczyznową stóp, organ jako powód odmowy przyznania tych świadczeń wskazał brak specjalisty, podnosząc, że w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy U. zamieszczone zostały ogłoszenia o naborach na następujące stanowiska: Rehabilitant - rehabilitacja ruchowa dzieci metodą Vojty (ogłoszenie nr [...]), Specjalista Terapii Sensorycznej (nr [...]), Specjalista Terapii Trój płaszczyznowej (ogłoszenie nr [...]) oraz Terapeuta zajęciowy (nr [...]). W dniu [...] czerwca 2020 r. z uwagi na brak ofert zakończono procedurę naboru na powyższe stanowiska.

Jednak akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów potwierdzających kolejne czynności podejmowane przez organ w celu poszukiwania wymaganych specjalistów. Organ w żaden sposób nie udowodnił, by podjęto próby ustalenia, czy na terenie gminy lub w pobliżu działają podmioty specjalizujące się w świadczeniu dochodzonych usług opiekuńczych i czy usługi takie świadczą w miejscu zamieszkania dzieci. Skoro organy nie kwestionowały rodzaju i zakresu dochodzonych usług, to ich obowiązkiem było znalezienie podmiotu (instytucji bądź osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym), który na zlecenie organu usługi te będzie realizował po możliwie najniższych kosztach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 2.10.2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1408/06).

Wykazanie przez organy obiektywnego braku możliwości znalezienia tychże podmiotów nie zostało dokonane. Organ I instancji w istocie ograniczył się do jednorazowej czynności w postaci ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej o poszukiwaniu ww. specjalistów, które umieszczono na okres od 16 do 30 czerwca 2020 r. Pomijając już zarzut skarżącej co do niskiej wysokości oferowanej stawki godzinowej, to po bezskuteczności ww. ogłoszenia organ nie podjął jakichkolwiek innych, dalszych kroków, co do pozyskania specjalistów, do czego był obowiązany.

Z kolei powodem odmowy przyznania świadczenia w zakresie rehabilitacji NDT- Bobath był fakt zapewnienia go w ramach NFZ. Z tak wyrażonym poglądem organów nie sposób się zgodzić. W tym zakresie postępowanie organów obydwu instancji naruszyło § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Zgodnie z powołanym przepisem specjalistyczne usługi opiekuńcze polegają na: rehabilitacji fizycznej i usprawnianiu zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.):

1. a) zgodnie z zaleceniami lekarskimi lub specjalisty z zakresu rehabilitacji ruchowej lub fizjoterapii,
2. b) współpracy ze specjalistami w zakresie wspierania psychologiczno-pedagogicznego i edukacyjno-terapeutycznego zmierzającego do wielostronnej aktywizacji osoby korzystającej ze specjalistycznych usług.

W aktach sprawy (wbrew odmiennym twierdzeniom organu I instancji), nie ma dowodów, z których wynikałoby, czy świadczenie to faktycznie jest objęte zakresem świadczeń oferowanych przez NFZ, oraz jaki jest czas oczekiwania na to świadczenie w ramach NFZ. Nie ma także informacji o tym, czy system NFZ finansować będzie taką terapię w ilości godzin zalecanych dla córek skarżącej (np. czy istnieją ograniczenia w wystawianiu skierowań na liczbę godzin terapii i jakich spośród wskazanych).

Jakkolwiek organ powołał się na okoliczność, że w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych Wójt Gminy U. uzyskał informację z [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. dotyczącą możliwości uzyskania terapii w zakresie rehabilitacji NDT-Bobath, terapii czaszkowo-krzyżowej, rehabilitacji Vojty oraz terapii trój płaszczyznowej - w ramach świadczeń opieki zdrowotnej oraz, że ze stanowiska NFZ wynika, że zgodnie z katalogiem zabiegów fizjoterapeutycznych istnieje możliwość zrealizowania i rozliczenia ww. zabiegów nie mniej niż 30 min. w zakresie: fizjoterapia ambulatoryjna, dostępna w ramach osobodnia w zakresie: rehabilitacja dzieci z zaburzeniami wieku rozwojowego w ośrodku/oddziale dziennym, to jednak, po pierwsze, brak jest w aktach sprawy korespondencji w tym zakresie, a po drugie, nie można uznać, by rola organu kończyła się w przedmiotowym postępowaniu na uzyskaniu ww. informacji.

Informacja ta winna była być punktem wyjścia do dokonania przez organy jej uszczegółowienia w sposób określający, czy i na jakich konkretnie warunkach, skarżąca może zrealizować dochodzone świadczenia, tak co do ich rodzaju, zakresu, jak i miejsca ich świadczenia. Przy braku ze strony skarżącej możliwości dojazdu do miejsca świadczenia specjalistycznych usług opiekuńczych, na organach ciąży też obowiązek rozwiązania problemu dotarcia dzieci strony do odpowiedniej placówki, ponieważ w przeciwnym razie potencjalne możliwości udzielenia pomocy w ramach NFZ byłyby w istocie niemożliwe do zrealizowania.

W zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie przeprowadzono żadnej analizy, czy usługi w zakresie objętym wnioskiem zostały wymienione w przepisach dotyczących świadczeń opieki zdrowotnej, a także czy córki skarżącej mają realną możliwość (w zakresie wynikającym z przedłożonego zlecenia) uzyskania takiego świadczenia z systemu opieki zdrowotnej w miejscu zamieszkania. Organy nie zebrały żadnego materiału dowodowego, który pozwoliłby potwierdzić, że system finansowany z NFZ jest w stanie zapewnić wynikającą ze zlecenia ilość zajęć oraz jaki jest czas oczekiwania nie. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia tego, w jakiej odległości znajdują się ośrodki, które w ramach NFZ mogą wykonać przedmiotowe świadczenie.

Reasumując, Sąd uznał, że w rozpoznawanym przypadku nie można przyjąć, by okoliczności, mające istotne w sprawie znaczenie, zostały dostatecznie zbadane i wyjaśnione. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia regulacjom zawartym w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, a w konsekwencji również art. 8 § 1 kpa. W świetle wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wydane rozstrzygnięcia odmowne postrzegać należy jako wydane z naruszeniem art. 50 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ups, a zatem regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę do ich wydania.

Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania są dla organu wiążące z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny ustalić możliwość znalezienia specjalisty w zakresie dochodzonych usług opiekuńczych nie poprzestając jedynie na biernym oczekiwaniu na zgłoszenie się odpowiedniego specjalisty w związku z informacją o jego poszukiwaniu w BIP oraz ustalą czy, kiedy, gdzie konkretnie i w jakim zakresie jest możliwe uzyskanie przez córki skarżącej ww. usług w ramach NFZ.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.