Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 985/20

Uzasadnienie

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w I." w informacji z [...] listopada 2019 r. na podstawie przepisu art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, dalej zwanego: "Prawo wodne"), określiło dla Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. - Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", os. K., [...] N. (dalej jako: "Skarżącemu") opłatę zmienną za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. w wysokości: [...] PLN, w tym: [...] PLN (słownie złotych: [...] 00/100 groszy) za pobór wód podziemnych z ujęcia składającego się ze studni nr 1 i nr 2, zlokalizowanego w miejscowości N. Skarżący [...] listopada 2019 r. złożył reklamację na powyższą informację, w której zakwestionował prawidłowość oraz zasadność naliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne obejmujące pobór wód podziemnych w oparciu o pozwolenie wodnoprawne, wydane decyzją Dyrektora PGW WP Zarządu Zlewni w I. z [...] października 2018 r., znak: [...].

Zdaniem Skarżącego, podczas określania opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, organ niewłaściwie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi. Skoro pobierana woda z ujęcia jest wykorzystywana przez Rodzinny Ogród Działkowy (dalej jako: "ROD") do nawadniania gruntów i upraw, to opłata powinna zostać naliczona w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 39 ww. rozporządzenia. Skarżący powołał się również na ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), w której ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 6 przesądził, że ROD są gruntami rolnymi.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w I. określił Skarżącemu za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. opłatę zmienną w wysokości: [...] PLN. Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 185/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję z [...] grudnia 2019 r. Sąd wskazał na uchybienia procesowe (brak podpisów na reklamacji pochodzących od osób uprawnionych do reprezentowania podmiotu składającego reklamację).

Po usunięciu braków formalnych reklamacji, Dyrektor Zarządu Zlewni w I. wydał decyzję z [...] września 2020 r. [...]. na podstawie art. 47 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325), art. 268 ust. 1, art. 272 ust. 1, art. 298 pkt 1 oraz art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310), § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176 ze zm.) dalej jako: "ustawa ROD", w której określił Skarżącemu za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. opłatę zmienną w wysokości: [...] PLN w tym: [...] PLN za usługi wodne, obejmujące pobór wód podziemnych z ujęcia składającego się ze studni nr 1 i nr 2 w miejscowości N. Organ nie uznał reklamacji wyjaśniając, że w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] października 2018 r. znak: [...] określono jednoznacznie, że pobór wód podziemnych prowadzony jest na potrzeby nawadniania upraw i gruntów na terenie ogródków działkowych ROD "[...]" w miejscowości N. W myśl art. 4 ustawy ROD, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.

Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. Organ stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie definiują pojęcia cele rolnicze, dlatego zasadnym jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie tożsame do pojęcia cele rolnicze.

Organ powołał się na ustawę z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. z 2004 r. poz. 535 ze zm.), która w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określa działalność rolniczą jako produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (CN 4403 4100 i 4403 49) oraz bambusa (CN 140110 00), a także świadczenie usług rolniczych.

Z przepisu art. 4 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej, objęte definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy.

W oparciu o powyższe organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby Rodzinnego Ogrodu Działkowego należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35 określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z, jako działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

W myśl art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

W sprawach opłat za usługi wodne, podmioty obowiązane do ich ponoszenia nie składają deklaracji, a wysokość tych opłat ustala PGW WP w formie informacji rocznej (w odniesieniu do opłaty stałej na podstawie art. 271 ust. 1 Prawa wodnego) oraz w formie informacji (w odniesieniu do opłaty zmiennej na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego). Odpowiednie stosowanie przepisu art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej do opłat za usługi wodne wymaga uwzględnienia tej różnicy i przyjęcia, że jeżeli właściwy dyrektor zarządu zlewni PGW WP, po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego stwierdzi, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji rocznej lub informacji, to obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora PGW WP Zarządu Zlewni w I. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres od 1 kwietnia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty za usługi wodne jest taka sama jak ustalona w informacji o ilości i jakości pobranej wody podziemnej i wody powierzchniowej.

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. - Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", os. K. [...] N., w II kwartale 2019 r. korzystał z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] października 2018 r., nr [...], w zakresie poboru wód podziemnych w ilości 18.991,00 m3, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty zmiennej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502, zwanego dalej: "rozporządzeniem").

Zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona na podstawie § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, który stanowi, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, wynoszą do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności: 0,115 za 1 m3 pobranych wód podziemnych.

Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1 - 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2,0) i ilości pobranych wód podziemnych (18.991,00 m3), co stanowi [...] PLN, wynosząc w zaokrągleniu do pełnych złotych [...] PLN.

Prawo wodne w art. 300 ust. 1 zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa do ponoszenia opłat za usługi wodne, a także w przepisie tym stanowi, że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Stosownie do art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. - Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", os. K., [...] N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. znak: [...] z dnia [...] września 2020 r., określającą opłatę zmienną za pobór wód podziemnych.

W skardze zarzucono naruszenie:

1. 1) § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (dalej: rozporządzenie) poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie.
2. 2) § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez jego niezastosowanie w sprawie,
3. 3) art. 7, 75 oraz 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wadliwym ustaleniu stanu faktycznego poprzez uznanie, że Skarżący nie wykorzystuje wód podziemnych na cele rolnicze,
4. 4) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na korzyść strony.

Mając na względzie powyższe podstawy zaskarżenia w skardze wniesiono o:

1. 1) uchylenie zaskarżonej decyzji,
2. 2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie opłata zmienna za pobór wód podziemnych powinna zostać określona na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Stanowisko zostało poparte argumentacją prawną oraz orzecznictwem sądów administracyjnych.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej – P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie organy naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w I. z dnia [...] września 2020 r. [...]., określająca dla Polskiego Związku Działkowców opłatę zmienną w wysokości: [...] PLN w tym: [...] PLN za usługi wodne, obejmujące pobór wód podziemnych z ujęcia.

Materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm. przywoływanej dalej jako: "P.w." oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 przywoływanego dalej jako: "rozporządzenie").

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy pobór wód podziemnych przez Polski Związek Działkowców (dalej jako: "PZD") Stowarzyszenie Ogrodowe w W., prowadzący Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w N., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z [...] października 2018 r. znak: [...], udzielonego przez Dyrektora PGW WP Zarządu Zlewni w I., powinien wiązać się z określeniem opłaty z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia - tak jak twierdzi strona skarżąca, czy też w oparciu o stawkę jednostkową określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia - według stanowiska organu.

Zapewnienie dostępu do usług wodnych uregulowane zostało w art. 35 P.w. Usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w.) i wiążą się z poborem opłat (art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.).

Ustawa Prawo wodne rozróżnia opłaty stałe i zmienne. Opłata za usługi wodne, co do zasady składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, jednakże za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych nie pobiera się opłaty stałej (art. 270 ust. 1 i ust. 2 P.w.).

Stosownie do treści art. 272 ust. 1 P.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 277 P.w., określone zostały przez Radę Ministrów jednostkowe stawki opłat za usługi wodne.

Na tle spraw dotyczących ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych na potrzeby rodzinnych ogrodów działkowych ugruntowany został pogląd wyrażony w orzeczenictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznaje za prawidłowe zastosowanie stawki jednostkowej z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1789/20 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym, NSA rozważania rozpoczął od stwierdzenia, że "Maksymalna wysokość stawek opłat za usługi wodne uregulowana została w art. 274 P.w. Analiza treści powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że pobór wód w formie opłaty stałej, czy opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, uzależniony jest od celu, na który wody są pobierane.

Na gruncie przedmiotowej sprawy, spór dotyczy wyjaśnienia właśnie celu poboru wód na potrzeby zaopatrzenia w wodę rodzinnego ogrodu działkowego.

Kwestia ta będzie miała wpływ na wysokość opłaty zmiennej, ponieważ górna jednostkowa stawka za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranej wody, w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobieranej za pomocą urządzeń pompowych wynosi - 0,15 zł za 1 m3, pobranych wód podziemnych (art. 274 pkt 3 lit. c P.w.). Wskazane maksimum jest niższe niż w przypadku poboru wód do innych celów niż wymienione w lit. a-zi, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności, które wynosi 0,70 zł za 1 m3, pobranych wód podziemny (art. 274 pkt 2 lit. zj P.w.).

Tak samo przepisy rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, określają różne wysokości stawek, uzależnione od celu, dla którego następuje pobór wód.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, jednostkowa stawka opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynosi - 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. Wedle zaś § 5 pkt 36 lit. a do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności wynosi - 0,115 zł za 1 m3, pobranych wód podziemnych.

Wobec powyższego, kluczowe w niniejszej sprawie jest wyjaśnienie celu poboru wód, w przypadku zaopatrzenia w wodę rodzinnego ogrodu działkowego.

W ocenie Sądu, odpowiedzi na powyższe należy poszukiwać w pozwoleniu wodnoprawnym, które powinno mieć określony cel poboru wód.

W uzasadnieniu zaskarżonej organ wskazał, że w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] października 2018 r. znak: [...] określono jednoznacznie, że pobór wód podziemnych prowadzony jest na potrzeby nawadniania upraw i gruntów na terenie ogródków działkowych ROD "[...]" w miejscowości N. Sąd zauważa, że w aktach sprawy brak jest wymienionego powyżej pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że organ rozpoznając reklamację nie dysponował kompletem materiału dowodowego. W tych okolicznościach sprawy, Sąd nie mógł dokonać analizy celu, na który zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne.

Sąd, opierając się jednak na stanowisku wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że w pozwoleniu wskazano jako cel poboru wód: "potrzeby nawadniania upraw i gruntów na terenie ogródków działkowych ROD", uznał, że organ błędnie określił wysokość opłaty zmiennej na podstawie § 5 pkt 36 lit. a, zamiast uczynić to w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w., w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Elementy te stanowią treść pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 403 ust. 1 P.w. w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel projektowanych do wykonania urządzeń wodnych i innych robót, cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, w szczególności.

Z kolei art. 403 ust. 2 pkt 1 P.w. odnosi się do ilości pobieranej wody. Jeśli woda jest pobierana w ilości przekraczającej wielkość określną w pozwoleniu wodnoprawnym lub na inny cel niż określony w tym pozwoleniu, to pobór taki jest nielegalny i stanowi podstawę do naliczenia opłaty podwyższonej.

Wobec powyższego, Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę zgadza się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w powyższym wyroku z 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1789/20, że dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia.

Zgodnie z art. 34 pkt 12 P.w., obowiązującym do 23 listopada 2019 r. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. Art. 34 pkt 12 zmieniony został przez art. 1 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2170) zmieniającej nin. ustawę z dniem 23 listopada 2019 r.

W brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji przepis stanowi, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę.

Zarówno przed nowelizacją, jak i w obecnym brzmieniu, przepis powyższy akcentuje jako cel - nawadnianie gruntów lub upraw. Taka sama potrzeba poboru wód została określona w wydanym jeszcze przed nowelizacją pozwoleniu wodnoprawnym z [...] października 2018 r.: "potrzeby nawadniania upraw i gruntów".

Poza tym, cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Ustawodawca posługuje się w ustawie Prawo wodne dwoma różnymi pojęciami "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące korzystanie z wód "do nawadniania gruntów lub upraw", a także "na potrzeby działalności rolniczej", w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 1256 i 1309), w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę. Co istotne, w powołanym przepisie ustawodawca posługuje się sformułowaniem "na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" - bez poprzedzenia go sformułowaniem "do celów rolniczych (lub leśnych)", następnie natomiast używa sformułowania "a także na potrzeby działalności rolniczej".

W powyższym wyroku NSA, zwrócono uwagę na zakaz wykładni homonimicznej (zakaz nadawania temu samu terminowi, występującemu wielokrotnie w obrębie danego aktu normatywnego, różnych znaczeń - zob. szerzej np. wyroki TK z 1 grudnia 2018 sygn. SK 25/16, z 18 lipca 2013 r. sygn. SK 18/09; wyroki NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. 2520/15, z 14 października 2016 r. sygn. I OSK 1047/15, z 14 października 2016 r. sygn. I OSK 894/15) nie pozwala na przyjęcie, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" będzie równoznaczny z "korzystaniem (w tym poborem) wód na potrzeby działalności rolniczej".

Skoro ustawodawca (w art. 34 pkt 12 P.w.) zakłada, że pobór wód może następować "do nawadniania gruntów lub upraw", "a także" "na potrzeby działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym", to należy stwierdzić, że "pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy więc przypisać szerszy zakres znaczeniowy.

NSA dodało również, że uchylony z dniem wejścia w życie P.w. art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, 785, 898, 1089 i 1529 – dalej "P.o.ś.") stanowił, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis art. 294 pkt 6 P.o.ś. stanowił z kolei, że zwolniony z opłat był pobór wody na potrzeby "nawadniania wodami powierzchniowymi użytków rolnych" i gruntów leśnych.

Art. 294 pkt 5a został dodany do art. 294 P.o.ś. z dniem 19 stycznia 2014 r., mocą art. 60 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017r. poz. 2176 dalej powoływana jako "ustawa o ROD"), równocześnie ze zmianą brzemienia art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 – dalej powoływana jako "u.o.g.r."), którą tereny rodzinnych ogrodów działkowych zaliczono do gruntów rolnych w rozumieniu tej ustawy (zob. art. 58 ustawy o ROD), obok m.in. użytków rolnych (art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.). Wejście w życie P.w. skutkowało wprawdzie uchyleniem art. 294 pkt 5a P.o.ś., jednakże w P.w. wprowadzono nowe pojęcie "do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" - którym to pojęciem nie posługiwała się P.o.ś., "pozostawiając" zarazem pojęcie "nawadniania użytków rolnych" (w odniesieniu do rolniczego wykorzystania ścieków - zob. art. 84 ust. 2 pkt 1 P.w.).

Aktualna pozostała także nadana terenom ogrodów działkowych przez art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 u.o.g.r. ochrona przed ustaleniem innego niż rolniczy użytkowania tych terenów. Dlatego NSA przyjął, że pojęciu "do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" należy przypisać szerszy zakres znaczeniowy niż pojęciu "nawadniania użytków rolnych". Zdaniem NSA, uchylenie art. 294 pkt 5a P.w. nie stanowi argumentu przemawiąjącego za wykluczeniem twierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym.

Skład Sądu w całości akceptuje powyższe stanowisko, jak również to, że użyte w art. 274 pkt 3 lit. c (a tym samym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia) pojęcie "pobór wód do celów rolniczych (lub leśnych) na potrzeby nawadniania gruntów i upraw" obejmuje swym zakresem szerszy zakres okoliczności faktycznych niż pojęcie "pobór wód na potrzeby działalności rolniczej", a pobór ten nie musi następować w celu nawadniania gruntów rolnych stanowiących użytki rolne. Z drugiej strony, trzeba przypomnieć, że cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Potwierdzenie ostatniego z ww. wniosków można znaleźć w treści (poprzedzających art. 274 pkt 3 lit. c P.w. i § 5 pkt 39) art. 274 pkt 3 lit. b P.w. i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które określają wysokość (maksymalną i konkretną) stawki jednostkowej opłaty za pobór wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, w zakresie niebędącym zwykłym korzystaniem z wód.

W myśl art. 33 ust. 4 pkt 1 P.w. zwykłe korzystanie z wód obejmuje pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę. Zgodnie z kolei z art. 33 ust. 3 P.w. zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Z uwagi na taki cel zwykłego korzystania z wód, w art. 274 pkt 3 lit. b P.w. i § 5 pkt 38 rozporządzenia, które dotyczą poboru wód do celów rolniczych na potrzeby zaopatrzenia w wodę ludzi i zwierząt gospodarskich, konieczne było zastrzeżenie, że przepisy te określają maksymalną i konkretną wysokość za pobór niestanowiący zwykłego korzystania z wód. Takiego zastrzeżenia nie zawarto w art. 274 pkt 3 lit. c P.w. i § 5 pkt 39 rozporządzenia. Niemniej, w powołanym wyżej art. 34 pkt 12 P.w. do szczególnego korzystania z wód, które podobnie, jak usługi wodne (zob. art. 389 pkt 1 i pkt 2 P.w.) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaliczono korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw, a także na potrzeby działalności rolniczej, w ilości większej niż średniorocznie 5 m3 na dobę.

Przy uwzględnieniu, że powszechne korzystanie z wód nie jest reglamentowane koniecznością uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, porównanie treści art. 274 pkt 3 lit. c P.w. i § 5 pkt 39 rozporządzenia z treścią 274 pkt 3 lit. b P.w. i § 5 pkt 38 rozporządzenia w zw. z art. 34 pkt 12 P.w. doskonale uwidacznia, że z punktu widzenia ustalenia stawki jednostkowej opłaty za usługę wodną (tu: pobór wód) istotny jest wyłącznie cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym, nie zaś cel działalności podmiotu, któremu udzielono tego pozwolenia. To treść decyzji, którą udzielono tego pozwolenia, będzie mieć zawsze rozstrzygające znaczenie.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w innych orzeczeniach NSA. Wyrok NSA z 10.11.2020 r. II OSK 1949/20, LEX nr 3094226: "Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód ustalana jest, zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego, w oparciu o cel poboru określony w pozwoleniu wodnoprawnym (lub w pozwoleniu zintegrowanym) i w granicach ilości wody dopuszczonej do poboru w tym pozwoleniu. Dla ustalenia wysokości stawki jednostkowej przesądzające znaczenie ma więc cel poboru wód, określony w pozwoleniu wodnoprawnym, a nie cel działalności prowadzonej przez podmiot, który dokonuje poboru wód w ramach udzielonego pozwolenia. "Pobór wód do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów lub upraw" nie zawsze musi być "poborem wód na potrzeby działalności rolniczej". Pierwszemu z tych terminów należy przypisać szerszy zakres znaczeniowy". "Uchylenie art. 294 pkt 5a p.o.ś. nie wyklucza stwierdzenia, że pobór wód na potrzeby nawadniania terenów rodzinnych ogrodów działkowych następuje w celu rolniczym". "Cel poboru wód przez podmiot, który prowadzi działalność rolniczą nie zawsze musi być celem rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Ustawodawca posługuje się w przepisach Prawa wodnego dwoma różnymi pojęciami: "do celów rolniczych" oraz "na potrzeby działalności rolniczej". Wyrok NSA z 30.09.2020 r., II OSK 1098/20, LEX nr 3075683. "Pobór wód podziemnych dokonywany przez rodzinne ogrody działkowe, co do zasady może być uznany za pobór na cele rolnicze, o ile służy realizacji działalności ogrodniczej stanowiącej jeden z rodzajów działalności rolniczej."

W przedmiotowej sprawie organ wypowiedział się, że w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] października 2018 r. znak: [...] określono jednoznacznie, że pobór wód podziemnych prowadzony jest "na potrzeby nawadniania upraw i gruntów" na terenie ogródków działkowych ROD "[...]" w miejscowości N. Organ jednak nie wyjaśnił, czy pobór ten odbywa się w granicach pozwolenia wodnoprawnego. Sąd nadmienia w tym miejscu, że pozwolenie to nie zostało włączone do akt sprawy, co tym bardziej utwierdziło Sąd w przekonaniu, że organ nie analizował pozwolenia i celu w nim określonego.

Wobec powyższego, organ dopuścił się naruszenia nie tylko przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również naruszył przepisy prawa materialnego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji określi wysokość opłaty zmiennej z zastosowaniem § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, o ile przeznaczenie poboru wód w pozwoleniu wodnoprawnym: "na potrzeby nawadniania upraw i gruntów", zostanie potwierdzone.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 października 2020 r. nr 41/2020 odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Niniejszą sprawę w dniu 21 grudnia 2020 r. skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W związku z powyższym, wyjaśnienia wymaga, że informacja o terminie posiedzenia niejawnego dostępna była na stronie internetowej tutejszego Sądu pod adresem http://www.nsa.gov.pl/ewokanda/wsa/bydgoszcz/. Elektroniczna wokanda zawiera informacje o rozprawach, które zostały już wyznaczone. Od 4 listopada 2020 r. elektroniczna wokanda obejmuje również informacje o treści orzeczeń wydawanych na posiedzeniach niejawnych. Treść wydanego w sprawie orzeczenia (wynik posiedzenia) jest dostępna w e-Wokandzie przez 30 dni, licząc od dnia jego wydania. Informacje tam zamieszczone są powszechnie dostępne.