Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. (dalej jako "PPIS"), działając na podstawie m.in. art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej powoływanej też jako "ustawa z 5 grudnia 2008 r." lub "uzzz") w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512, dalej jako "rozporządzenie z 19 marca 2021 r.") wymierzył skarżącej A. G., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. G.-P. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe, karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakazów działalności przedsiębiorców, nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2021 r. podczas kontroli sanitarnej w obiekcie pn. siłownia [...], którego właścicielką jest skarżąca, stwierdzono prowadzenie zakazanej prawem działalności polegającej na prowadzeniu m.in. siłowni oraz klubów i centrów fitness. Jak ustalił PPIS na terenie obiektu w czasie kontroli przebywały bowiem 2 osoby, które korzystały z oferty siłowni, uczestniczyły w zajęciach sportowych oraz korzystały ze sprzętu sportowego stanowiącego wyposażenie obiektu. Organ wskazał jednocześnie, że strona w trakcie kontroli przedstawiła dokumenty – tj. imienne licencje wystawione przez Polskie Stowarzyszenie Kulturystyki, Fitness i Trójboju Siłowego (dalej jako "PSKFiTS") - które jej zdaniem miały usprawiedliwiać legalne przebywanie i wykonywanie ćwiczeń przez osoby będące w trakcie kontroli w obiekcie, z uwagi na powołanie ich do kadry narodowej i przygotowywanie się przez nie do zawodów.
PPIS nie uznał jednak tych dokumentów za dające podstawę do prowadzenia działalności obiektu i stwierdził w decyzji, że w sprawie doszło do naruszenia zakazu określonego w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r.
Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jego uchylenia i podnosząc zarzuty naruszenia:
- - art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 uzzz w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 19 marca 2021 r., polegającego na ich zastosowaniu, w sytuacji gdy w sposób rażący naruszają one standardy konstytucyjne wyrażające się w: dopuszczalności ograniczenia wolności działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy (art. 22 Konstytucji RP); dopuszczalności wprowadzania wyłącznie w drodze ustawy ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, które nie naruszają istoty wolności i praw; wydawaniu rozporządzeń jako aktów wykonawczych tylko i wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego;
- - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) w zw. z art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie wykładni przepisów prawa materialnego z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy pozostające w oczywistej sprzeczności z Konstytucją RP, a w razie ich nie uwzględnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.:
- - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie okoliczności dotyczących ustalenia, że w obiekcie prowadzona była jedynie działalność w zakresie przygotowania zawodników do udziału w zawodach,
- - art. 8 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez: dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że materiał ten jest wystarczający, a przedstawione przez stronę dokumenty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia; pominięcie, że skarżąca prowadziła działalność w oparciu o stanowiska organów inspekcji sanitarnej, które w identycznych warunkach prowadzenia działalności uznawały, że nie doszło do naruszenia zasad reżimu sanitarnego,
- - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez niewskazanie jakichkolwiek argumentów uzasadniających to, że przedstawione przez skarżącą dokumenty nie zostały uznane za dające podstawę do prowadzenia działalności obiektu,
- - art. 189b kpa poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i uznanie, że zachodzi przesłanka do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej,
- - art. 108 § 1 zd. pierwsze kpa poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, podczas gdy ujawnione w toku kontroli zasady funkcjonowania obiektu (ścisły reżim sanitarny) wskazują, że było to nieuzasadnione.
Ponadto skarżąca wskazała, że po dniu wydania zaskarżonej decyzji zmianie uległo rozporządzenie z 19 marca 2021 r. stanowiące podstawę wymierzenia kary (zmiana dokonana rozporządzeniem z dnia 25 marca 2021 r., które weszło w życie 27 marca 2021 r.), więc w chwili rozpoznawania odwołania organ winien uwzględniać aktualny stan prawny, który w jej ocenie uzasadnia uwolnienie skarżącej od odpowiedzialności z uwagi na wprowadzenie dopuszczalności prowadzenia działalności w zakresie działalności obiektów sportowych w przypadku sportu zawodowego.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Inspektor Sanitarny (PWIS) decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że zgodnie z obowiązującym w dniu kontroli rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm., dalej jako "rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r.") siłownie, kluby i centra fitness mogły być udostępniane wyłącznie dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych (§ 10 ust. 1 pkt 2 lit. b). Przy czym, jak wskazał, analiza przepisów ustawy o sporcie oraz znajdującego się na stronie internetowej Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wykazu Polskich Związków Sportowych doprowadziła organ do wniosku, że zawodnicy PSKFiTS nie są uprawnieni do korzystania z siłowni, klubów i centrów fitness, bowiem stowarzyszenie to nie posiada statusu polskiego związku sportowego.
W związku z tym zasadnym w ocenie PWIS było nałożenie przez PPIS - po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i analizie obowiązujących przepisów - kary pieniężnej na skarżącą za naruszenie obowiązujących przepisów dotyczących określonych ograniczeń związanych z wystąpieniem epidemii oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności z uwagi na narażenie na rozprzestrzenianie się epidemii. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przywołanie w decyzji organu I instancji przepisu § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. (dotyczącego działalności siłowni, które – jak wskazał organ - mogły być udostępniane wyłącznie członkom kadry narodowej polskich związków sportowych), podczas gdy w protokole wskazano na naruszenie § 10 ust. 15 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. (odnoszącego się do organizacji zajęć sportowych wyłącznie w przypadku zawodników będących m.in. członkami kadry narodowej) związane było z tym, że PPIS zastosował przepis bardziej szczegółowy.
Odnosząc się do zarzutów natury konstytucyjnej organ podniósł, że podlegają one rozstrzygnięciu w trybie skargi konstytucyjnej. Jednocześnie podkreślił jednak, że zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni został wprowadzony na podstawie ustawy, upoważniającej Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów. Za niezasadne organ uznał ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania i podkreślił, że odmienna interpretacja przepisów przez organy inspekcji sanitarnej na terenie całego kraju nie może być rozpatrywana na gruncie niniejszej sprawy.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub ewentualnie uchylenie i umorzenie postępowania oraz podnosząc zarzuty tożsame w istocie z zarzutami sformułowanymi na gruncie odwołania i wnioskując o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi protokołów kontroli sanitarnych przeprowadzonych u innych przedsiębiorców z tej samej branży.
W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ, odnosząc się do zarzutu zmiany rozporządzenia Rady Ministrów i aktualnej możliwości korzystania z obiektów siłowni wyjaśnił, że nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż sankcja administracyjna wymierzona została na podstawie przepisów obowiązujących w dacie przeprowadzenia kontroli, za popełnienie czynu z mocy prawa zakazanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa") wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.).
Wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z 5 grudnia 2008 r., poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi zaś art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji I-instancyjnej) - w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). Przy czym, w myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. w rozporządzeniach, o których mowa w jego ust. 1 i 2, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (pkt 3) - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.
Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. wydane zostało obowiązujące w chwili przeprowadzenia kontroli u skarżącej i przywołane przez organ II instancji rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym w § 10 ust. 1 pkt 2 ustanowiono do dnia 14 lutego 2021 r. zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Tożsamą regulację, co wskazana w przytoczonym § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., przewidywało również rozporządzenie z 19 marca 2021 r. (w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b – "zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness [...] dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzyska olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych:), obowiązujące w chwili orzekania przez PPIS, na które organ ten powołał się w podstawie wydanej decyzji.
Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 w zw. z ust 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r. za niestosowanie się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń powiatowy inspektor sanitarny wymierza karę w określonej w tym artykule wysokości, odpowiednio do rodzaju stwierdzonego naruszenia.
W oparciu o powyższe przepisy, organy stwierdził, że w sprawie doszło do niezastosowania się przez skarżącą do wymogu czasowego ograniczenia prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, tj. jak wskazał organ II instancji do naruszenia § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r., co determinowało nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008 r.
Sąd mając na uwadze ww. przepisy obowiązujące w dniu przeprowadzenia w sprawie kontroli i odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, dotyczącego niezgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji, stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawy ich wydania nie mógł stanowić przepis § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyraźnie zarysowaną w tym zakresie linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 września 2021 r. sygn. II GSK 427/21 oraz II GSK 602/21; 23 września 2021 r. sygn. II GSK 825/21, II GSK 876/21, II GSK 1011/21, II GSK 844/21, oraz II GSK 939/21; 12 października 2021 r. sygn. II GSK 1245/21 oraz II GSK 1234/21; 19 października 2021r. sygn. II GSK 1224/21; 28 października 2021 r. sygn. II GSK 1458/21, II GSK 1545/21, II GSK 1448/21 oraz II GSK 1382/21 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Analizując podstawę prawną zaskarżonej decyzji należy podnieść, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Do wolność działalności gospodarczej odnosi się art. 22 Konstytucji RP, który również stanowi, że ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny.
Konstytucyjnie dopuszczalne jest więc wprowadzanie ograniczeń wolności i praw człowieka tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności. Ponadto konieczne jest również zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazane warunki dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw muszą ziścić się łącznie dla uznania ich merytorycznej zasadności. Brak zachowania zatem ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97).
Z powyższych unormowań konstytucyjnych wynika, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko więc unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP koniecznym jest zachowanie zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki, a kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego.
Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Wynika z tego także nakaz kompletności unormowania ustawowego, które – jak podkreślono - powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).
Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (vide: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).
Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, to zaś określenie organu właściwego do wydania rozporządzenia, zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz wytycznych dotyczące treści aktu. Jak wynika z orzecznictwa TK, w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie, ma wykonywać upoważnienie ustawowe, a nie uzupełniać ustawę. Nie może wykraczać poza zakres upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.
Należy zauważyć, że na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art.
2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97, publ. OTK 1998/2/12). Dziedziną taką jest ta dotycząca sfery wolności i praw człowieka.
Choć niewątpliwie celem - obowiązujących w chwili stwierdzenia naruszenia w niniejszej sprawie - przepisów rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r. wydanych na podstawie art. 46a i art. 46b uzzz była ochrona zdrowia i walka z pandemią, to jednak względy te nie mogą uzasadniać zerwania z opisanymi regułami i standardami konstytucyjnymi wprowadzenia ograniczeń zagwarantowanych konstytucyjnie praw i wolności. Tymczasem w analizowanym przypadku mamy do czynienia z ingerencją prawodawczą w konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej w formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem nie z ustawy, a z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego. Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa. Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia.
Polegała ona zaś na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez określenia w ustawie wytycznych dotyczących treści aktu. W art. 92 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP wprost wskazano, że upoważnienie ustawowe powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz "wytyczne dotyczące treści aktu". Wytyczne stanowią więc konieczny element upoważnienia ustawowego. Muszą one mieć treść materialnoprawną, tj. dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu, skoro w art. 92 ust.1 zdanie drugie Konstytucji RP wskazuje się na wytyczne "dotyczące treści aktu". Takich wytyczny nie zawarto w treści przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. (art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 uzzz). Upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-13), w ramach którego wymieniono m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).
Upoważnienie nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a uzzz stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 uzzz. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust.
4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).
Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. nie tyle wykonuje ustawowe upoważnienie, ale w istocie uzupełnia treść ustawy o postanowienia, których ona sama nie zawiera i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. nie da się bowiem wyprowadzić normy ograniczającej działalność gospodarczą m.in. związaną z poprawą kondycji fizycznej. W istocie wszystkie istotne elementy normy wprowadzającej przedmiotowe ograniczenie zostały zawarta w rozporządzeniu, a więc w akcie podstawowym, pomimo bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej konstytucyjnych wolności i praw, w tym wolności działalności gospodarczej.
Takie rozwiązanie, ograniczające w formie rozporządzenia korzystanie z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, jest niedopuszczalne w świetle art. 31 ust. 3 i art. 22 Konsytuacji RP. Przepisy te nie pozwalają na uznanie, że dopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i praw gwarantowane ustawą zasadniczą, w tym wolność działalności gospodarczej, z którą to sytuacją mamy w analizowanym przypadku.
Należy wskazać, że prawodawca może ingerować w ww. konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).
W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w ramach jednego ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji RP. Stan epidemii, nie jest jednak stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP i nie może zatem prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, publ. OSNK 2021/4/18). Ograniczenie więc w stanie epidemii aktem podustawowym (rozporządzeniem) prawa do korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, sprowadzające się w istocie do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej danego rodzaju, ingeruje w istotę wolności działalności gospodarczej, którą stanowi podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach.
Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej, jednak, z powyższych względów uznać należało, że tryb wprowadzenia i konstrukcja przepisu § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności – zgodnie z tym na co wskazała w skardze strona skarżąca – narusza art. 31 ust. 3 i art. 22 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które – jak podkreślono - nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia i oparcia w treści tej delegacji, nie mogą być stosowane, a w konsekwencji objęte sankcją administracyjną w postaci kary pieniężnej.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że brak było podstaw do przyjęcia, że powołany przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji przepis § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. mógł stanowić czy też współstanowić materialnoprawną podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia w postaci zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, co jest równoznaczne z tym, że obydwie wydane w sprawie decyzje są wadliwe w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W związku z powyższym, a więc z uwagi na stwierdzenie braku podstawy prawnej do nałożenia w sprawie kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni w momencie przeprowadzenia kontroli - bezprzedmiotowym staje się szczegółowa analiza pozostałych postawionych w skardze zarzutów – które strona sformułowała "w razie nieuwzględnienia zarzutów natury konstytucyjnej" – a dotyczących stricte przeprowadzonego w sprawie postępowania oraz zarzucanej organom wadliwości ustaleń co do możliwości prowadzenia przez skarżącą działalności na zasadzie wyłączenia dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych oraz dopuszczalności prowadzenia działalności związanej ze sportem w zakresie sportu zawodowego.
Wskazać należy jednak, że analiza akt sprawy oraz treści uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, doprowadziła Sąd do przekonania, że organy nie dopuściły się zaniedbań natury procesowej. Zgromadziły bowiem w toku postępowania materiał dowodowy w oparciu, o który rozważyły istotne okoliczności sprawy i wydały rozstrzygnięcie. W szczególności podkreślić należy, że organy uwzględniły w sprawie okoliczność legitymowania się przez osoby ćwiczące na siłowni stosownymi licencjami PSKFiTS, które oceniły jako niespełniające przesłanki dla uznania, że osoby te są członkami kadry narodowej – czemu wyraz dały w treści uzasadnień wydanych decyzji, popierając to stosowną argumentacją.
Ponadto wskazać należy również, że wbrew temu na co wskazała skarżąca, organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów prawa i nie są związane odmienną oceną okoliczności faktycznych i interpretacją przepisów prawa przez inne organy tego samego rodzaju orzekające na terenie całego kraju. Stanowisko innych organów inspekcji sanitarnej, które w identycznych warunkach prowadzenia działalności jak w niniejszej sprawie uznawały, że nie doszło do naruszenia zasad reżimu sanitarnego – na co powoływała się skarżąca – nie mogło zatem wywrzeć wpływu na przebieg postępowania i wynik sprawy. Za uzasadnione z uwagi na okoliczności sprawy – tj. panującą pandemię i zagrożenie rozprzestrzeniania się wirusa – uznać należało również nałożenie w sprawie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wszystkie powyższe uwagi prowadzą zatem do wniosku, że od strony procesowej działanie organów ocenić należy jako prawidłowe.
Należy również podkreślić, że niniejszej sprawie - pomimo zmian stanu prawnego, które miały miejsce w okresie od stwierdzenia naruszenia aż do momentu wydania zaskarżonej decyzji - nie zmieniły się ani ustanowiony zakaz (ograniczenie) - co do istoty, ani sankcja za nieprzestrzeganie (naruszenie) ograniczenia dotyczącego zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni i klubów fitness. Powołanie więc w komparycji decyzji organu I instancji przepisów rozporządzenia z dnia 19 marca 2021r. (a nie przepisów obowiązujących w dacie kontroli sanitarnej, tj. przepisów rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r.) nie miało wpływu na wynik sprawy. Niejako jednak w ujęciu abstrakcyjnym można zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji jednoznacznie zidentyfikowano zakaz, jaki został naruszony w należącym do skarżącej obiekcie w dniu kontroli, tj. [...] lutego 2021 r., a był to zakaz określony zarówno w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia dnia 21 grudnia 2020 r., jak i następnie w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z 19 marca 2021 r. Ponadto wskazać należy, że przepisy te – wydane w związku z panującą pandemią - mają charakter norm czasowych.
Okoliczność, że przedmiotowy zakaz (aktualny w momencie przeprowadzenia w sprawie kontroli, tj. w dniu [...] lutego 2021 r.) w następstwie kolejnych zmian stanu prawnego został ostateczne uchylony, nie ma wpływu na możliwość wymierzenia kary przez organy, które zobligowane są w takiej sytuacji do stosowania przepisów obowiązujących w chwili stwierdzenia naruszenia. Charakter czasowości ograniczeń, który stanowi wymóg ustawowy - taki jak np. wskazany w art. 46b pkt 2 uzzz - ma bowiem na celu reagowanie na dynamicznie zmieniającą się sytuację, w tym przypadku związaną ze zmiennością dynamiki rozprzestrzeniania się zakażeń i zachorowań.
Wobec tego z samej istoty regulacji ustanawiających ograniczenia czasowe wynika to, że będą one obowiązywać wyłącznie w zakreślonym przez ustawodawcę okresie. Okresu ich obowiązywania nie można więc utożsamiać z okresem, w którym możliwe jest sankcjonowanie stwierdzonych naruszeń ustanowionych czasowo ograniczeń. W przeciwnym wypadku niemożliwym byłoby stosowanie sankcji w okresie, kiedy dane ograniczenia już nie obowiązują, mimo iż zostały one naruszone w czasie gdy były aktualne, co oznaczałoby w istocie, że w danym przypadku mamy do czynienia de facto z przepisami martwymi, gdyż niestosowanymi i tym samym nierealizującymi celu dla którego zostały ustanowione.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając przytoczoną powyżej argumentację, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku) i z uwagi na to, że brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa i art. 205 ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę uiszczonego w sprawie wpisu, opłaty skarbowej oraz wynagrodzenie pełnomocnika (pkt 3 sentencji wyroku).
Sąd nie przeprowadził dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest to, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenie stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzi istotne wątpliwości. Innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji.
Kwestia ta nigdy nie budziła też wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzecznictwo przywołane w wyroku z 14.11.2018 r. sygn. I OSK 10/17, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z innymi dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, mających służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, który organ ten powinien uzupełnić. Artykuł 106 § 3 ppsa nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z 18 listopada 2005r. sygn. I FSK 288/05 i 17 stycznia 2006 r. sygn. I FSK 508/05 – dostępne jw.).
Tutejszy Sąd podkreśla, że w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie powziął tego rodzaju wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 ppsa, które stałyby na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy. Sąd był w stanie przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego aktu bez potrzeby skorzystania z omawianego instrumentu prawnego.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.