Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 8 grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z 17 listopada 2023 r. nr 013336/SP/11/2023 odmawiającą M.B. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną B.K. w kwocie 2458,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. oraz w kwocie 2988,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2024 r. do bezterminowo.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 25 października 2023 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ww. osobą niepełnosprawną będącą babcią jej męża. Do wniosku dołączyła oświadczenie, z którego wynika, że skarżąca jest jedyną osobą, która może opiekować się niepełnosprawną, ponieważ rodzice niepełnosprawnej nie żyją, nie żyje też jej mąż i córka. Mąż skarżącej, który jest wnukiem niepełnosprawnej, jest jedynym żywicielem rodziny. Brat męża skarżącej przebywa od lat za granicą i nie utrzymuje kontaktów z rodziną. Skarżąca oświadczyła, że pomaga babci męża w codziennych czynnościach, w tym przy czynnościach higienicznych, przygotowuje posiłki, robi zakupy, pomaga przy wizytach u lekarzy, w urzędach. Skarżąca przedłożyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności M.K., z którego wynika, że jest ona niepełnosprawna w stopniu znacznym od 20 lipca 2023 r., a orzeczenie zostało wydane na stałe.
W trakcie przeprowadzonego 3 listopada 2023 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca mieszka i gospodaruje wspólnie z mężem M.B., dwójką małych dzieci i babcią męża. Rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę M.B., świadczenia wychowawczego, Rodzinnego Kapitału Opiekuńczego oraz świadczeń ZUS B.K.. Skarżąca nie pracuje, jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, sprawuje opiekę nad synami w domu oraz opiekuje się babcią męża w wymiarze 8 godzin dziennie przez 7 dni w tygodniu, co potwierdzają oświadczenia jej i osoby niepełnosprawnej dołączone do wywiadu. Skarżąca zapewnia całkowitą pomoc przy podawaniu leków, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz w załatwianiu spraw. Częściowo zaś pomaga przy poruszaniu się, myciu, higienie osobistej, posiłkach i ubieraniu. B.K. jest osobą schorowaną, wymagającą pomocy drugiej osoby, jest wdową. Z osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny ma dwóch wnuków - jeden przebywa na stałe za granicą, a drugi, M.B., nie może zaopiekować się babcią, bo pracuje zawodowo.
Decyzją z 17 listopada 2023 r. Prezydent Miasta Białegostoku odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną B.K.w kwocie 2458,00 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. oraz w kwocie 2988,00 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2024 r. do bezterminowo.
W uzasadnieniu decyzji organ powołał brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 1-4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.). Treść tych przepisów określa krąg potencjalnych podmiotów uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Są to osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: k.r.o.) ciąży obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczenia środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo.
Organ wskazał, że nie neguje faktu sprawowania opieki przez skarżącą nad babcią męża, jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do stwierdzenia, że w kręgu osób spokrewnionych w pierwszym stopniu w stosunku do B.K. istnieją osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności i potencjalnie zdolne do sprawowania nad nią opieki, mianowicie dwóch jej wnuków, w tym mąż skarżącej.
Dalej organ wskazał na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznając, że uniemożliwia on przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalony stopień niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej datuje się od 20 lipca 2023 r., czyli po ukończeniu przez nią 81. roku życia.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie została spełniona żadna z przesłanek określonych przepisami prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca, wskazując, że to ona opiekuje się babcią, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Przedstawiła zakres sprawowanej opieki. Stwierdziła, że jeden z wnuków przebywa w Holandii nie interesując się babcią, drugi z wnuków - mąż skarżącej, niedawno podjął pracę i nie ma możliwości sprawowania opieki. Skarżąca stwierdziła, że jest dla osoby niepełnosprawnej jak córka. To babcia męża chce, żeby opieka sprawowana była właśnie przez nią a nie przez jej wnuka. Wniosła o przyznanie świadczenia.
Decyzją z 8 grudnia 2023 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Na wstępie SKO odniosło się do argumentacji dotyczącej zastosowania przez Prezydenta art. 17 ust. 1b u.ś.r. i podkreśliło, że wskazana w tym przepisie przyczyna odmowy przyznania świadczenia z tego powodu, że niepełnosprawność osoby objętej opieką powstała później, niż do ukończenia 18 roku życia, jak również później niż w trakcie nauki do ukończenia 25 roku życia, jest niezasadna, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. K 38/13 wskazując na niezgodność tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu.
W ocenie SKO warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest też przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów k.r.o. Obowiązek ten obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Z kolei w oparciu o art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie są zobowiązani do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli, a stosownie do treści art. 131 k.r.o., obowiązek alimentacyjny powstaje również w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, dotyczy też ojczymów, macoch i pasierbów (art. 144 k.r.o.). SKO podkreśliło, że przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego kręgu podmiotów przez jego rozszerzenie o osoby niewymienione w ww. przepisach, choć związane bliskimi więzami faktycznymi z osobą wymagającą opieki.
Kolegium wskazało, że osoba wymagająca opieki jest babcią męża skarżącej. Posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad nią, co nie jest przez organ kwestionowane. Jednak skarżącej nie łączą z niepełnosprawną żadne więzy pokrewieństwa ani powinowactwa, a tym samym nie obciąża jej obowiązek alimentacyjny wobec osoby niepełnosprawnej. Organ podkreślił, że postawa skarżącej jest godna uznania, jednak nie może być brana pod uwagę z prawnego punktu widzenia, związanego z ustawowymi przesłankami uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO zaznaczyło, że przepisy nie przewidują "pośredniego" obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, wynikającego z "powinności" czy też "obowiązków" żony wobec swojego męża - wnuka zobligowanego do alimentacji babci. Oznacza to, że argument podjęcia zatrudnienia przez męża skarżącej nie może uzasadniać przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, niejako "w zastępstwie" za niego.
Sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad babcią męża nie stanowi również wystarczającej przesłanki do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ istnieją osoby zobowiązane do alimentacji osoby niepełnosprawnej w pierwszym stopniu (wnukowie), a przyczyny niesprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawną babcią mają charakter subiektywny.
Końcowo SKO podkreśliło, że powyższej oceny nie zmienia fakt podania przez organ pierwszej instancji, jako przesłanki negatywnego załatwienia wniosku skarżącej, art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie jest to bowiem jedyna przesłanka nieuzyskania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia, a w związku z tym jej ustanie nie powoduje jeszcze nabycia do niego prawa. Wobec niespełnienia warunku zobowiązania do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki, zaskarżoną decyzję SKO uznało za prawidłową.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca ponownie wskazała, że to ona opiekuje się babcią męża, jeździ z nią do lekarzy, myje, ubiera, podaje leki, robi posiłki. Mąż skarżącej nie ma możliwości opiekowania się babcią, musi pracować. Nie ma nikogo innego, kto mógłby opiekować się niepełnosprawną. Skarżąca wskazała, że babcia męża nie może zostać sama na więcej niż 2, 3 godziny, trzeba jej we wszystkim pomagać. Skarżąca nie ma możliwości podjęcia pracy, bo nie stać jej na opiekunkę. Niepełnosprawna wymaga opieki praktycznie cały dzień i czasami w nocy. Wniosła o zmianę decyzji na pozytywną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Normatywną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a tej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z powyższych regulacji wynika, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać określone, ściśle wskazane w u.ś.r. przesłanki, tzn. osoba ubiegająca się o świadczenie musi być osobą, która rezygnuje z aktywności zawodowej celem sprawowania opieki nad bliską osobą spokrewnioną, musi na niej ciążyć obowiązek alimentacyjny w myśl Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie mogą istnieć osoby spokrewnione z niepełnosprawnym w pierwszym stopniu na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a jeżeli są – to powinny legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kwestia obowiązku alimentacyjnego została uregulowana w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359) i polega on na dostarczaniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). Zgodnie z treścią art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Zobowiązani do alimentacji są, zatem krewni w linii prostej (osoby, z których jedna pochodzi od drugiej; np. rodzice - dzieci, dziadkowie - wnuki). Spośród krewnych w linii bocznej (osób, które mają wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej) obowiązek alimentacyjny dotyczyć może jedynie rodzeństwa, także przyrodniego.
Zgodnie z art. 23 k.r.o. małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Z kolei z treści art. 27 zd. 1 k.r.o. wynika, że oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zatem podstawą obowiązku alimentacyjnego może być także zawarcie małżeństwa. Z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Trwa ono mimo ustania małżeństwa. (art. 618 § 1 k.r.o.)
Wyjątek od przyjętej w polskim systemie prawnym zasady, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej i rodzeństwo oraz małżonków stanowi regulacja art. 144 k.r.o. Jednakże nałożenie obowiązku alimentacyjnego na powinowatych (art. 618 k.r.o.) zostało ograniczone jedynie do stosunków pomiędzy macochą/ojczymem a pasierbami; obowiązek ten dotyczy jedynie powinowatych w linii prostej w pierwszym stopniu (zob: A. Kawałko, H. Witczak [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, red. M. Fras, M. Habdas, LEX/el. 2023, art. 144).
Powyższe wskazuje, że wykładnia i zastosowanie przepisów w sprawie niniejszej przez organy nie narusza prawa. Trafnie bowiem organy wskazują, że skarżąca będąc żoną wnuka osoby wymagającej opieki nie jest żadną ze wskazanych w tym przepisie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Bycie powinowatą nie jest wystarczające do uznania skarżącej za "inną osobę", o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Do kręgu tych osób zaliczone są bowiem tylko te, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Pomiędzy powinowatymi obowiązek ten dotyczy tylko, jak wskazano wcześniej, relacji opisanych w art. 144 k.r.o. - pomiędzy ojczymem/macochą a pasierbem/pasierbicą. Na skarżącej nie ciąży zatem obowiązek alimentacyjny względem babci męża.
Sąd nie kwestionuje faktu sprawowania opieki przez skarżącą nad babcią męża - okoliczności te zostały potwierdzone w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym i wynikają z dołączonego do wywiadu oświadczenia B.K.. Skarżąca bez wątpienia opiekuje się niepełnosprawną, jednak nie jest to wystarczające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżącej nie łączą z B.K., będącą babcią jej męża, żadne więzy pokrewieństwa, nie obciąża jej obowiązek alimentacyjny wobec niej. Sama okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnoprawną nie stanowi wystarczającej przesłanki do uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazać należy także, że z niezakwestionowanych ustaleń organu odwoławczego wynika, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki ma dwóch wnuków, którzy w pierwszym stopniu zobowiązani są do alimentacji, a przyczyny niesprawowania przez nich opieki nad niepełnosprawną babcią mają charakter wyłącznie subiektywny.
W tym miejscu zauważyć należy, że obowiązek alimentacyjny może polegać nie tylko na osobistych staraniach, ale także na wypłacie niezbędnych środków. Dopuszczalna jest bowiem każda postać świadczeń alimentacyjnych, jeżeli zabezpieczy ona w należyty sposób interesy uprawionego. Przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałby niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy państwa kosztów związanych z opieką na niepełnosprawną osobą, w sytuacji gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które w świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego, w oparciu o art. 128 i następne k.r.o. (por. wyroki w sprawach II SA/Ke 306/21 oraz III SA/Kr 1008/20, powołane orzeczenia dostępne na: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pomoc w formie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest skierowana do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej ustawowo kategorii osób. To nie rodzina więc decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa.
Podsumowując należało stwierdzić że skarżąca nie należy do kręgu osób uprawionych do świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r.
Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną. W razie niespełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisach prawa warunkujących ustalenie prawa do tego świadczenia, organy administracji nie mogą go przyznać kierując się wyłącznie względami słuszności bądź zasadami współżycia społecznego. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) kontrola sprawowana przez sądy administracyjnego jest sprawowana pod względem legalności, czyli zgodności z przepisami prawa, a nie pod względem zasad współżycia społecznego. Przyznanie skarżącej świadczenia byłoby niezgodne z przepisami prawa, choć zrozumiałe są powody dla których to ona, a nie jej mąż, wystąpiła o to świadczenie.
Organ odwoławczy słusznie zatem przyjął, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z tytułu opieki nad niepełnosprawną babcią męża. Niezasadne są więc zarzuty skargi. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo przedstawił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia oraz przytoczył przepisy, które w sprawie miały zastosowanie.
Marginalnie zauważyć należy, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji jako jedną z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał na moment powstania niepełnosprawności u B.K. Samo zaistnienie tego warunku nie mogło powodować wydania decyzji odmownej z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 orzekający o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. Skoro jednak organ pierwszej instancji rozważył i zastosował również drugi powód odmowy przyznania świadczenia - brak spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (osoba spoza kręgu alimentacyjnego), a organ odwoławczy podkreślił, że to właśnie ten powód jest przyczyną odmowy przyznania świadczenia, nieprawidłowość uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej nie może mieć wpływu na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać przyznane, bowiem nie zostały spełnione ustawowe przesłanki uzasadniające wydanie decyzji pozytywnej dla żony wnuka osoby niepełnosprawnej.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji. Sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.