Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 101/20

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] Starosta K. zezwolił Gminie K.: na wykonanie wylotu urządzenia wodnego służącego do odprowadzania ścieków bytowych z oczyszczalni w miejscowości M. (wylot zlokalizowany miał być w prawej skarpie rowu melioracyjnego oznaczonego symbolem M-1, którego środkiem przebiega granica pomiędzy działkami nr [...] i [...], w obrębie M., gmina K., w km 1+250 rowu – 10,7 m od drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...]) – pkt 1 decyzji; na odprowadzenie ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków zlokalizowanej na działce nr [...] w obrębie M., gmina K., wylotem wymienionym z pkt 1 - pkt 2 decyzji. W pkt 6 decyzji ważność pozwolenia ustalono do 31 października 2019 r.

W dniu 5 czerwca 2019 r. Gmina K. wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w O. PGW Wody Polskie z wnioskiem o następującej treści: "Stosowanie do art. 414 ust. 2 ustawy – Prawo wodne – wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z terminem ważności do 30 października 2019 r. Pozwolenie na odprowadzanie ścieków bytowych z oczyszczalni w miejscowości M.". Do wniosku dołączono kopię uprzedniej decyzji, operat wodnoprawny "na odprowadzanie oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego oraz na wykonanie urządzenia wodnego - wylotu oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego nr geod. działki [...], M., obręb M., Gmina K." z datą: lipiec 2009 r. wraz z załącznikami (kopią decyzji Wójta Gminy K. o lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz kopią decyzji Wójta Gminy K. z [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie oczyszczalni ścieków w miejscowości M. na działce nr [...], obręb M., gm.

K.), oświadczenie Wójta Gminy K. potwierdzające, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, zachowały aktualność, dowód uiszczenia opłaty w kwocie 221,34 zł.

Organ pierwszej instancji w dniu 25 czerwca 2019 r. zawiadomił, że w dniu 5 czerwca 2019 r. zostało wszczęte na wniosek Gminy postępowanie w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2009 r. na odprowadzanie oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego z projektowanej lokalnej oczyszczalni ścieków oraz na wykonanie urządzenia wodnego – wylotu ścieków do ww. rowu.

Następnie decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 397 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 414 ust. 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), organ pierwszej instancji odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia z [...] listopada 2009 r. na odprowadzanie oczyszczonych ścieków do rowu melioracyjnego z projektowanej lokalnej oczyszczalni ścieków oraz na wykonanie urządzenia wodnego – wylotu ścieków do tego rowu. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności stwierdził, że wniosek został złożony w terminie 90 dni przed upływem okresu obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 2 ustawy).

Następnie podniósł, że ustanowienie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia dotyczy jedynie odprowadzania oczyszczonych ścieków (szczególnego korzystania z wód) bo urządzenie wodne, którym są odprowadzane zostało już wykonane. Jako powód odmowy przedłużenia pozwolenia wodnoprawnego wskazano nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, co na mocy at. 414 ust. 6 ustawy, obligowało organ do wydania decyzji odmownej. Organ pierwszej instancji podniósł, że wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo wodne nie jest zaliczone do szczególnego korzystania z wód, opisanego w art. 34 ustawy, a stanowi usługę wodną, o której mowa w art. 35 ustawy.

Ponadto art. 409 ustawy, wprowadził dodatkowe wymagane i niezbędne informacje, które nie były wymagane prawem w 2009 r., m.in.: podania ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi wyrażonej jako maksymalna ilość m3 na sekundę, średnia ilość m3 na dobę oraz dopuszczalna ilość m3 na rok, podania stanu i składu wprowadzanych ścieków albo minimalny procent redukcji substancji zanieczyszczających w procesie oczyszczania ścieków. Z dołączonego operatu wodnoprawnego nie wynika także zgodność pozwolenia wodnoprawnego z innymi aktami takimi jak: plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, plan zarządzania ryzykiem powodziowym, plan przeciwdziałania skutkom suszy, ustalenia krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych. Wobec tego stwierdzono, że dołączony do wniosku operat wodnoprawny nie zachował aktualności niezbędnej do zastosowania procedury ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina K. i zarzuciła naruszenie art. 37 w zw. z art. 409 ustawy, przez ich niewłaściwe zastosowanie i w praktyce uznanie, że nie ma możliwości przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia oraz że operat wodnoprawny jest nieaktualny. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia dla organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że zachodzą przesłanki umożliwiające przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, a organ dokonując analizy prawnej popełnił błąd, bezpodstawnie odmawiając uwzględnienia wniosku. Zdaniem strony odwołującej, aktualność treści załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego nie budzi wątpliwości, gdyż jest on zgodny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 414 ust. 2 oraz art. 14 ust. 4 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy, pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Pozwolenia określone w art. 389 pkt 1-3 dotyczą wyłącznie usług wodnych, szczególnego korzystania z wód oraz długotrwałego obniżenia poziomu zwierciadła wody podziemnej. Do wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 414 ust. 3 ustawy, dołącza się operat wodnoprawny, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie potwierdzające, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność.

Jeżeli wniosek, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni (art. 414 ust. 4 ustawy), natomiast w przypadku gdy informacje zawarte w operacie wodnoprawnym nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1 ustawy, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (art. 414 ust. 6 ustawy).

Organ odwoławczy wywiódł, że idea ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wiąże się z brakiem zmian warunków tego pozwolenia - okres obowiązywania pozwolenia może być przedłużony tylko z zachowaniem tożsamych warunków. Z treści tych przepisów wynika, że nie ma możliwości uzupełniania lub prostowania treści operatu wodnoprawnego. W związku z powyższym operat wodnoprawny winien spełniać wymogi z art. 409 ustawy, który w znacznym stopniu rozszerza niezbędną zawartość operatu względem art. 132 ustawy - Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. obowiązującej w dacie wydania pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego. Aktualnie obowiązujące przepisy w sposób jednoznaczny stanowią, że operat wodnoprawny powinien posłużyć do zweryfikowania złożonego wniosku w kontekście treści art. 396 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

1. 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyłączeniem okoliczności, o których mowa w art. 66;
2. 2) ustaleń planów ochrony i planów zadań ochronnych dla obszarów chronionych;
3. 3) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;
4. 4) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;
5. 5) ustaleń programu ochrony wód morskich;
6. 6) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;
7. 7) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
8. 8) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Organ odwoławczy podniósł, że operat wodnoprawny powinien zawierać wszystkie niezbędne elementy z art. 409 ustawy, zaś art. 414 ust. 3 umożliwia posługiwanie się tym dokumentem bez jego aktualizowania, o ile zawarte w nim informacje zachowały aktualność. Chodzi tu przede wszystkim o zakres i sposób realizacji wnioskowanych uprawnień, ale również o uwarunkowania zewnętrzne znajdujące odzwierciedlenie, m.in. w treści ww. aktów określających warunki korzystania z wód regionu wodnego czy też zatwierdzających plany gospodarowania wodami. Podniesiono przy tym, że dokumenty te podlegają aktualizacji, np. plany gospodarowania wodami dorzeczy aktualizowane są co 6 lat, w związku z czym konieczne jest wskazanie, że w zakresie objętym wnioskowanym pozwoleniem wodnoprawnym ich zapisy nie uległy zmianie. Przy czym zarówno plany gospodarowania wodami, jak i warunki korzystania z wód regionu wodnego, stanowią obszerne dokumenty, których aktualizacja niekoniecznie musi skutkować zmianą danych zawartych w sporządzonym na podstawie uprzedniej wersji dokumentu operacie wodnoprawnym.

Podkreślono, że oświadczenie, o którym mowa w art. 414 ust. 3 ustawy, znajduje zastosowanie właśnie w powyższej sytuacji. Jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat wodnoprawny - sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy - jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim informacje dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego zawierającego dane umożliwiające weryfikację wniosku w kontekście treści dokumentów oraz wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 ustawy i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w sytuacji, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność - nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie istnieją liczne braki w przedłożonym operacie wodnoprawnym w zakresie danych wymaganych przez aktualnie obowiązujący art. 409 ustawy, przede wszystkim w zakresie:

1. a) ust. 1 pkt 2 lit. d) rodzaju i zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych;
2. b) ust. 1 pkt 6 ustalenia wynikające z:
3. - planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza,
4. - planu zarządzania ryzykiem powodziowym,
5. - planu przeciwdziałania skutkom suszy,
6. - krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych,
7. c) ust. 2 pkt 1: plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości - brak zasięgu oddziaływania zaznaczonego na mapie;
8. d) ust. 4 pkt 2: określenie w m3 wielkości średniego dobowego, maksymalnego oraz dopuszczalnego rocznego zrzutu ścieków, z wyszczególnieniem zróżnicowania opisujących ich parametrów w okresach sezonowej zmienności, jeżeli taka występuje;
9. e) ust. 4 pkt 5: wyniki pomiarów ilości i jakości ścieków, jeżeli ich przeprowadzenie było wymagane;
10. f) ust. 4 pkt 7: opis instalacji i urządzeń służących do przygotowania osadów ściekowych do zagospodarowania.

Podkreślono, że każde pozwolenie wodnoprawne może być wydane wówczas, gdy jest zgodne z przepisami obowiązującej ustawy z 20 lipca 2017 r., tj. nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-6 oraz spełnia wymagania, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że wydane pozwolenie wodnoprawne z [...] listopada 2009 r. oraz przedłożony operat wodnoprawny nie uwzględnia zapisów dokumentów określonych w art. art. 396 ust. 1 pkt 1-6. Wskazano, że w chwili wydania pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego nie obowiązywał zarówno plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza P. przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 18 października 2016 r. (Dz. U. z 2016r., poz. 1959), jak i dokument szczegółowy w postaci warunków korzystania z wód regionu wodnego Ł. i W. zatwierdzony rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. (obowiązujący zgodnie z art. 565 ust. 3 ustawy do dnia 22 grudnia 2021 r.).

Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, przedłożone oświadczenie o aktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym nie można być uznane za wiarygodne i wiążące, ponieważ nie uwzględnia zapisów aktualnie obowiązujących dokumentów. Przedłożony operat wodnoprawny nie zawiera podstawowych kwestii, jak chociażby zasięgu oddziaływania korzystania z wód oraz naniesionej lokalizacji odbiornika ścieków na mapę sytuacyjno-wysokościową, co w konsekwencji rzutuje w sposób zasadniczy na krąg stron niniejszego postępowania administracyjnego. Nadto brak określonych w operacie wodnoprawnym ustawowych jednostek ilości odprowadzanych ścieków stanowi przeszkodę do naliczenia opłaty stałej zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania podano, że art. 37 ustawy dotyczy sposobu określenia sezonu kąpielowego i wykazu kąpielisk. Niezrozumiałym jest zatem związek tego przepisu z treścią art. 409 ustawy, regulującego obligatoryjną treść operatu wodnoprawnego. Jeszcze bardziej, zdaniem organu odwoławczego, niezrozumiałe jest, w jaki sposób organ pierwszej instancji miał niewłaściwie zastosować oba te przepisy w przedmiotowej sprawie. Reasumując stwierdzono, że zarzuty odwołania są niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że interpretacja przepisów z art. 414 ust. 2 i ust. 3 ustawy, dokonana przez organ pierwszej instancji jest prawidłowa. Podzielono stanowisko, że zawarte w operacie informacje są obecnie niewystarczające względem wymagań stawianych jego treści przez art. 409 ustawy. Wobec faktu, że znacznie zmienił się zakres informacji koniecznych dla operatu wodnoprawnego załączanego do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do ziemi, nie sposób uznać, że operat wodnoprawny stanowiący podstawę wydania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego zachowuje aktualność.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła Gmina K. i zarzuciła naruszenie:

1. - art. 79a w z w. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 414 ust. 6 ustawy, przez niewskazanie przesłanek zależnych od strony skarżącej, które w ocenie organu nie zostały spełnione oraz nie zostały wykazane na dzień wysłania informacji przez organ stronie, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a do czego organ administracji publicznej był obowiązany w związku z wszczęciem postępowania administracyjnego na żądanie strony, a naruszenie to powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa;
2. - art. 414 ust. 6 ustawy, przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że informacje zawarte w załączonym do niniejszej sprawy operacie wodnoprawnym są nieaktualne, podczas gdy organ nie udowodnił, aby operat wodnoprawny był nieaktualny, w sytuacji gdy strona wskazała w załączonym do wniosku oświadczeniu z 31 maja 2019 r., że informacje zawarte w operacie zachowały aktualność;
3. - art. 8 K.p.a., przez nieprzyczynienie się do prowadzenia przez organy obu instancji do zgodnego z przepisami prawa postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, w sytuacji niewskazania stronie przez organ niespełnionych przesłanek, które w ocenie organu doprowadziły do wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony w postępowaniu wszczętym na żądanie strony;
4. - art. 79a § 2 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81a K.p.a., przez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego skutkującą wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w toku toczącego się postępowania administracyjnego strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, jednakże organ pozbawił stronę tej możliwości z uwagi na niewykazanie, których przesłanek strona nie udowodniła;
5. - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że skoro organy uznały, że operat jest nieaktualny, to zobowiązane były w trybie art. 79a § 1 K.p.a. poinformować stronę o niespełnionych okolicznościach. Nadto, zdaniem strony skarżącej, błędnie w podstawie prawnej decyzji wskazano art. 414 ust. 2 ustawy, gdyż przepis ten dotyczy sytuacji kiedy wygasają pozwolenia wodnoprawne. Błędnie także zastosowano art. 414 ust. 6 ustawy. Doprowadziło to do uznania, że informacje zawarte w załączonym operacie wodnoprawnym są nieaktualne. Przy czym, organ nie udowodnił, aby operat wodnoprawny był nieaktualny, w sytuacji gdy strona wskazała w załączonym do wniosku oświadczeniu z 31 maja 2019 r., że informacje zawarte w operacie zachowały swoją aktualność. Zdaniem strony skarżącej uznanie nieaktualności operatu z uwagi na zmianę przepisów stanowi naruszenie przepisów prawa. Na poparcie swojego stanowiska w tym zakresie strona skarżąca powołała się na wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2019 r., II SA/Kr 1541/18, w którym stwierdzono, że czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny.

W art. 414 ust. 6 p.w. wyraźnie mowa jest o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie - niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów". Zarzucono, że w sprawie niniejszej nie wskazano na nieaktualność parametrów, a jedynie na zmiany wynikające z przepisów prawa, które dokonały się na przestrzeni lat. Zdaniem stron skarżącej w sprawie niniejszej nie można mówić o nieaktualności operatu wodnoprawnego. Zarzucono, że organy nie badały czy faktycznie operat jest nieaktualny, tylko ustalił że od 2009 r. zmieniły się przepisy dotyczące zakresu operatu wodnoprawnego i dlatego bezpodstawnie uznały jego nieaktualność. Organy nie dążyły do wyjaśnienia faktycznych przyczyn ustalenia "nieaktualności" operatu wodnoprawnego. Zdaniem strony skarżącej w sprawie dokonano dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego przez dowolne ocenienie, że operat wodnoprawny jest niekatulany w sytuacji gdy faktycznie w roku 2009 r. została wydana na jego podstawie decyzja, a do chwili złożenia wniosku zachował on swoją aktualność.

Takie postępowanie doprowadziło do rażącego naruszenia prawa. W sytuacji, gdyby strona została poinformowana o przesłankach, które nie zostały, zdaniem organu spełnione, miałaby możliwość przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia tych przesłanek.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się od zarzutów skargi podniesiono, że art. 79a § 1 K.p.a. nie ma zastosowania do zjawisk zachodzących bez związku z wolą strony, takich jak upływ czasu, zakres obowiązujących w sprawie przepisów prawa, warunki rynkowe itp. Powołując się na stanowisko doktryny, organ stwierdził, że jeżeli tego rodzaju okoliczności stoją na przeszkodzie uwzględnieniu żądania, informacji nie należy przesyłać. W niniejszej sprawie podstawą decyzji odmownej był zakres informacji wymagany przez obowiązujące przepisy prawa, do których przedłożony operat nie był dostosowany, bowiem sporządzony był kilka lat wcześniej, gdy te normy jeszcze nie obowiązywały. Zmieniające się warunki prawno - gospodarcze spowodowały jego nieaktualność w świetle aktualnych wymogów prawa. Podniesiono, że strona skarżąca w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji miała wyszczególnione przesłanki, z powodu których wydana została decyzja odmowna i wraz z odwołaniem mogła przedłożyć stosowne dowody.

Nie skorzystała z tej możliwości ani przy odwołaniu od decyzji, ani w skardze do sądu. Strona skarżąca nie wskazuje, jakie to dodatkowe dowody mogłaby złożyć w celu wykazania zasadności swojego żądania. Zdaniem organu odwoławczego prowadzi to do wniosku, że w istocie nie dysponuje ona żadnymi nowymi dowodami w sprawie i przedmiotowy zarzut jest zarzutem pozornym. Wskazano przy tym, że o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z nim strona została poinformowana w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 25 czerwca 2019 r. i nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Ponadto stronie skarżącej znana była treść wszystkich pism sporządzonych w postępowaniu co oznacza, że brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do materiałów sprawy w trybie art. 79a § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Podniesiono, że aby zarzut naruszenia art. 79a § 1 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. odniósł skutek, strona powinna wykazać, jakich konkretnie czynności procesowych, w tym składania jakich wniosków (również dowodowych) uniemożliwiło jej niezawiadomienie w trybie art. 79a § 1 K.p.a. oraz jaki wpływ uchybienie to miało na wynik sprawy. Tymczasem strona skarżąca zarzuca w istocie organowi pierwszej instancji, że nie wezwał jej do uzupełnienia operatu wodnoprawnego celem dostosowania do nowych wymogów prawa. Nie ma tu zatem mowy o nowym dowodzie w sprawie, bowiem wszystkie wymagane przez przepis art. 414 ust. 2 ustawy, dowody zostały przez stronę złożone.

Niekompletność wniosku z art. 414 ust. 4 ustawy, na którą powołuje się strona skarżąca, oznacza brak któregoś z dokumentów wskazanych w art. 414 ust. 3 ustawy. Tymczasem w niniejszej sprawie strona dołączyła wszystkie wymagane prawem dokumenty.

Organ podniósł, że nieaktualność operatu wodnoprawnego w niniejszej sprawie to nie tylko niedochowanie wymogów z art. 409 ustawy, szczegółowo wyliczonych w zaskarżonej decyzji. To również brak uwzględnienia w operacie treści dokumentów wskazanych w art. 396 ust. 1 pkt. 1-6 ustawy, które w dacie sporządzania operatu jeszcze nie obowiązywały. Nadto brak określonych w operacie wodnoprawnym ustawowych jednostek ilości odprowadzanych ścieków stanowi przeszkodę do naliczenia opłaty stałej zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy. Dlatego też przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego na dotychczasowych warunków powodowałoby liczne trudności z jego prawidłowym stosowaniem - tak dla strony skarżącej, jak i dla organu.

Ponadto wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w obecnie obowiązującej ustawie - Prawo wodne nie jest zaliczone do szczególnego korzystania z wód, opisanego w art. 34 ustawy, a stanowi usługę wodną, o której mowa w art. 35 ustawy. Wobec tego niemożliwym jest przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego jak dotychczas, tj. na szczególne korzystanie z wód w postaci wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres treści koniecznych do uzupełnienia jest tak znaczny, że ewentualna konieczność ich uzupełniania niweczy istotę postępowania o przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy. Zamysłem ustawodawcy było bowiem maksymalne przyspieszenie procedury w przypadku, gdy wszystkie dane zawarte w operacie zachowały aktualność. Uzupełnianie operatu o wszystkie ujawnione braki w swej istocie spowodowałoby konieczność wykonania go na nowo.

Z kolei organ zobowiązany byłby szczegółowo analizować treść nowego operatu, co niweczyłoby rolę oświadczenia wnioskodawcy o aktualności zawartych w nim danych i spowodowałoby w istocie prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nie zaś o jego przedłużenie na kolejny okres. Dlatego prawidłowo zastosowano tryb z art. 414 ust. 6 ustawy, odmawiając przedłużenia okresu, na który pozwolenie wodnoprawne zostało wydane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie stwierdzono naruszenie prawa materialnego w zakresie art. 414 ust. 3 i 6 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa) oraz powiązane z nimi naruszenie prawa procesowego w zakresie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie jest bezsporny. Strona skarżąca uzyskała udzielone decyzją Starosty K. z [...] listopada 2009 r. [...] pozwolenie wodnoprawne na wykonanie wylotu urządzenia wodnego służącego do odprowadzania ścieków bytowych z oczyszczalni w miejscowości M. oraz na odprowadzenie ścieków bytowych tym wylotem - obowiązujące do 31 października 2019 r. Pozwolenie to zostało wydane na podstawie przepisów uchylonej już ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.), z terminem 10-letniego obowiązywania. Strona skarżąca w sprawie niniejszej skorzystała z możliwości wystąpienia do właściwego organu o przedłużenie terminu obowiązywania ("ustalenia kolejnego okresu obowiązywania") udzielonego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 2 w zw. z art. 414 ust. 1 pkt 1 ustawy, przedkładając w terminie stosowany wniosek oraz dołączając do niego operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność (art. 414 ust. 3 ustawy). Powyższe załączniki stały się przedmiotem oceny kontrolowanych organów, jednak negatywny wynik tej oceny, zdaniem sądu, należy uznać za przedwczesny i tym samym wadliwy.

W pierwszej kolejności zastrzeżenia sądu budzi kwestia określenia przedmiotu postępowania. Pierwotne pozwolenie wodnoprawne dotyczyło zezwolenia na wykonanie wylotu urządzenia wodnego i na odprowadzanie ścieków bytowych tym wylotem. Z treści wniosku wynika, że dotyczy on przedłużenia tego pozwolenia w zakresie odprowadzania ścieków bytowych. Organ pierwszej instancji zawiadomił zaś o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia zarówno w zakresie wykonania wlotu urządzenia wodnego jak i w zakresie odprowadzania ścieków. Co prawda w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że postępowanie dotyczy jedynie odprowadzania ścieków bo urządzenie wodne zostało już wykonane to jednak komparycja decyzji sformułowana jest w taki sposób, że odmowa ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia dotyczy zarówno w zakresie wykonania wlotu urządzenia wodnego jak i w zakresie odprowadzania ścieków.

Jeżeli istotnie urządzenie wodne zostało już wykonane (czego w sprawie nie ustalono) i postępowanie dotyczy tylko pozwolenia w zakresie odprowadzania ścieków, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w komparycji decyzji. Nawet jeżeli urządzenie wodne nie zostało wykonane, to zgodnie z treścią art. 135 pkt 3 ustawy z 2001 r. pozwolenie w tym zakresie już wygasło. Przepis ten bowiem stanowił, że jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne pozwolenie wodnoprawne wygasa. Oznacza to, że jeżeli urządzenie wodnoprawne zostało wykonane to postępowanie dotyczące ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.

Natomiast w sytuacji gdy nie wykonano tego urządzenia to pozwolenie w tym zakresie wygasło. Logika podpowiada, że urządzenie zostało wykonane skoro zakład wnosi o przedłużenie pozwolenia w zakresie odprowadzania ścieków tym urządzeniem. Przy jednoznacznym ustaleniu, że urządzenie wodne już wykonano należało umorzyć postępowanie w zakresie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia na wykonanie wlotu urządzenia wodnego. Zdaniem sądu, o tym że postępowanie było prowadzone jedynie w zakresie odprowadzania ścieków świadczy też podnoszony argument dotyczący tego, że aktualnie odprowadzanie ścieków nie stanowi szczególnego korzystania z wód a stanowi usługę wodną. Zdaniem organów jest to okoliczność przemawiająca za odmową ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z 2009 r. W ocenie sądu sformułowanie zawarte w art. 414 ust. 2 ustawy, zezwalające na przedłużanie wyłącznie pozwoleń "o których mowa w art. 389 pkt 1-3" nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, aby nie było możliwe przedłużanie pozwoleń wydanych na podstawie ustawy z 2001 r. w sytuacji, gdy przedmiot tego pozwolenia na podstawie nowej ustawy mieści się w zakresie wymienionym w jej art. 389 pkt 1 – 3. Istotnie przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie art. 389 pkt 1 – 3 ustawy, tj. pozwoleń wodnoprawnych na: 1) usługi wodne;

1. 2) szczególne korzystanie z wód;
2. 3) długotrwałe obniżenie poziomu zwierciadła wody podziemnej. Obecnie odprowadzanie ścieków jest klasyfikowane jako usługa wodna (art. 35 ust. 3 ustawy), podczas gdy na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów stanowiło szczególne korzystanie z wód. W istocie więc, na gruncie nowych przepisów odprowadzanie ścieków również wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, którego przedłużenie na mocy art. 414 ust. 2 jest możliwe.

Głównym jednak argumentem podniesionym przez organy obydwu instancji była nieaktualność informacji zawartych w operacie wodnoprawnym z 2009 r., stanowiącym podstawę wydania pierwotnego pozwolenia wodnoprawnego i wydanego na podstawie nie obowiązującej już ustawy – Prawo wodne z 2001 r. Zdaniem organów nieaktualność operatu wodnoprawnego w niniejszej sprawie to niedochowanie wymogów z art. 409 ustawy jak również brak uwzględnienia w operacie treści dokumentów wskazanych w art. 396 ust. 1 pkt. 1-6 ustawy, które w dacie sporządzania operatu w 2009 r. jeszcze nie obowiązywały. W takiej sytuacji, zdaniem organów, gdy sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy operat jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim informacje dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe, konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, że zgodnie z art. 414 ust. 3 ustawy, do wniosku, o którym mowa w ust. 2, dołącza się operat, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne oraz oświadczenie, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność. W niniejszej sprawie strona skarżąca wypełniła ten warunek, przedkładając operat dołączony do wydanego wcześniej pozwolenia i oświadczenie, że informacje w nim zawarte zachowały aktualność. Organy obydwu instancji stwierdziły, że są podstawy do odmowy przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 414 ust. 6 ustawy. Zgodnie z tą regulacją w razie stwierdzenia, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym, o którym mowa w ust. 3, nie są aktualne lub zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 399 ust. 1, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych, w drodze decyzji, odmawia przedłużenia okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1.

Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, wskazując na wyrok WSA w Krakowie w wyroku z 26 lutego 2019 r., II SA/Kr 1541/18, CBOSA, czym innym jest zmiana warunków świadczenia usługi wodnoprawnej, takich jak zmiana ilości albo jakości odprowadzanych wód, zmiana sposobu korzystania z instalacji do odprowadzania wód itp., a czym innym jest zmiana przepisów prawa określających warunki, jakie powinien spełniać operat wodnoprawny. W art. 414 ust. 6 wyraźnie jest mowa o nieaktualności informacji zawartych w operacie wodnoprawnym, nie zaś o jego formie – niedostosowanej do wymogów wynikających z nowych przepisów. Organy w sprawie niniejszej nie stwierdziły jednoznacznie braku aktualności jakichkolwiek informacji, a strona skarżąca twierdzi, że okoliczności te nie uległy zmianie. W niniejszej sprawie – w ocenie sądu - organy nie wywiązały się także z obowiązku wynikającego z art. 414 ust. 4 ustawy.

Zgodnie z tym przepisem jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 2, jest niekompletny, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni. W ocenie sądu nie ma przeszkód, by na podstawie tego przepisu wezwać wnioskodawcę do przedłożenia dodatkowych informacji, na co również zwracała uwagę strona skarżąca w toku postępowania.

Organ odwoławczy w decyzji wskazał, że art. 409 ustawy rozszerzył niezbędną zawartość operatu wodnoprawnego w stosunku do wymagań wynikających z art. 132 ustawy - Prawo wodne z 2001 r. Są to jednak, zdaniem sądu, jedynie niczym niepoparte hipotezy, których organy nie próbowały dowieść. Ponadto, zdaniem organów, nieaktualność operatu polega na braku uwzględnienia w jego treści dokumentów wskazanych w art. 396 ust. 1 pkt 1-6 ustawy, które w dacie sporządzania operatu w 2009 r. jeszcze nie obowiązywały. Przy czym organ przyznał, że zarówno plany gospodarowania wodami, jak i warunki korzystania z wód regionu wodnego, stanowią obszerne dokumenty, których aktualizacja niekoniecznie musi skutkować zmianą danych zawartych w sporządzonym na podstawie uprzedniej wersji dokumentu operacie wodnoprawnym. Stwierdził, że oświadczenie, o którym mowa w art. 413 ust. 3 ustawy, znajduje zastosowanie właśnie w takiej sytuacji.

Jest ono natomiast niewystarczające w przypadku, gdy operat - sporządzony na podstawie przepisów uprzednio obowiązującej ustawy - jest niekompletny w świetle przepisów obecnie obowiązujących, nawet jeśli zawarte w nim treści dotyczące prowadzonych przez zakład działań są nadal prawdziwe. W takiej sytuacji konieczne jest sporządzenie nowego operatu wodnoprawnego i złożenie wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Analogiczne postępowanie jest wymagane w przypadku, gdy dane zawarte w operacie stracą aktualność - nawet jeśli dokument ten spełnia wymagania określone w art. 409 ustawy.

Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Należy mieć na uwadze, że jest to wyspecjalizowany organ z zakresu prawa wodnego i z łatwością może stwierdzić, czy ewentualne zmiany planów gospodarowania wodami, jak i warunków korzystania z wód regionu wodnego dotyczą podmiotu ubiegającego się w danej lokalizacji o przedłużenie obowiązywania posiadanego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 414 ust. 2 ustawy. Prezes PGWWP podał, że wśród brakujących w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym informacji należy wymienić ustalenia wynikające między innymi z: planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; planu zarządzania ryzykiem powodziowym; planu przeciwdziałania skutkom suszy; programu ochrony wód morskich; krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych; miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego czy też wynikających z wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Strona skarżąca nie była wzywana do uzupełnienia złożonego oświadczenia w tym zakresie. Organ odwoławczy nie rozważył zaś w żaden sposób, czy i ewentualnie, które z tych wymogów w istocie mogłyby znaleźć zastosowanie odnośnie strony skarżącej. Kwestionowane stwierdzenie organu nie jest więc poparte żadnymi ustaleniami, a jedynie wynikiem mechanicznego zastosowania przepisu. Istota niniejszej sprawy sprowadza się natomiast do tego, by ustalić na ile wskazane wymogi mogłyby tyczyć danego operatu i w konsekwencji pozwolenia wodnoprawnego. Jak uprzednio zostało wskazane, w razie takich braków organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych może wezwać stronę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni. Poza tym, w ocenie sądu, organ mógł poczynić samodzielnie ustalenia odnośnie ewentualnego objęcia tego terenu planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz wynikającymi z tego ograniczeniami, i w razie stwierdzenia, że obecnie na przedmiotowym terenie obowiązują istotne uwarunkowania w tym zakresie, na tej podstawie mógłby dopiero odmówić żądaniu strony skarżącej.

Organ nie jest związany oświadczeniem wnioskodawcy, że dane zawarte w poprzednim operacie nie uległy zmianie. Jeżeli postępowanie wyjaśniające doprowadziłoby do ustalenia konkretnych zmian w sposobie odprowadzania wód, ograniczeń wynikających z planu gospodarowania wodami, to należałoby odmówić przedłużenia okresu obowiązywania pozwolenia ze względu na nieaktualność informacji zawartych w poprzednim operacie. Bez uprzedniego poczynienia takich ustaleń nie można było stwierdzić, jak uczyniły to organy, że niemożliwe stało się zweryfikowanie złożonego wniosku, a w konsekwencji wnioskowane przedłużenie okresu obowiązywania pozwolenia. Skoro racjonalny ustawodawca stworzył taką możliwość uchwalając stosowną normę, to nie może być ona traktowana jedynie jako iluzoryczna, a wymaga ze strony organów powołanych do wydawania decyzji o przedłużenia okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych, wydawanych na podstawie ustawy - Prawo wodne z 2001 r. poczynienia szczegółowych ustaleń w danym stanie faktycznym, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

Przedłużenie pozwolenia wodnoprawnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy warunki korzystania z wód nie uległy zmianie od momentu wydania poprzedniego pozwolenia. Tylko wówczas można przedłużyć okres jego obowiązywania na dotychczasowych warunkach. Jeżeli zaś w sposobie wykonywania pozwolenia nastąpiły jakiekolwiek zmiany (wynikały np. z ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza) i zostały przez organ opisane w decyzji, to należałoby uznać, że informacje zawarte w operacie wodnoprawnym straciły aktualność i wtedy dopiero byłyby podstawy do odmowy przedłużenia dotychczasowego pozwolenia i wszczęcia postępowania o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie przepisów ustawy z 2017 r. Celem ustawodawcy przy wprowadzaniu nowej regulacji Prawa wodnego nie było wyłączenie możliwości przedłużania w trybie art. 414 okresu obowiązywania pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych.

Wobec tego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszyły art. 414 ust. 6 ustawy, wobec błędnego utożsamienia braku zachowania wymogów operatu wodnoprawnego wynikających z przepisów nowej ustawy z nieaktualnością informacji zawartych w tym operacie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy administracji rozważą, czy informacje załączone w znajdującym się w aktach sprawy operacie są aktualne – w znaczeniu wyjaśnionym w uzasadnieniu tego wyroku. Mogą również, w razie potrzeby, wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia. Odmowa przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego będzie możliwa dopiero, gdy informacje te okażą się nieaktualne. Do tego czasu, zgodnie z art. 414 ust. 2 ustawy dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne z 2009 r. nie wygasa, bowiem taki jest skutek złożenia wniosku, o którym mowa w tym przepisie. Ponadto prawidłowo określą przedmiot postępowania i sformułują komparycję decyzji w sposób adekwatny do tego przedmiotu.

W tym stanie rzeczy sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi (300 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego ustalone, jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) – 480 zł.